En «De Alfonsín a Macri» (EUDEBA, 2022), Gustavo Gamallo junto a un gran equipo de investigadores recorre las políticas sociales argentinas de las últimas cuatro décadas. En entrevista con Fernando Manuel Suárez, Gamallo conversó sobre los balances y desafíos que enfrenta el Estado argentino.
La estatalidad y las políticas sociales son cada vez más heterogéneas y complejas: los problemas se multiplican y las demandas también. Argentina no es una excepción, ni mucho menos. Es por ello que el libro que ha coordinado Gustavo Gamallo (De Alfonsín a Macri. Democracia y política social en Argentina, 1983-2019) y que ha publicado EUDEBA este año resulta tan buena noticia. Este libro colectivo viene a llenar un vacío y a ordenar la discusión, parece destinado a convertirse en un material de referencia dada la rigurosidad de los análisis y la sistematicidad de los datos que allí se presentan. El libro cuenta con un grupo de autores y autoras, de diferentes edades y trayectorias, abocados/as cada uno/a de ellos/as a su tema de especialidad: Aldo Isuani (políticas sociales); Damián Bonari, María Marcela Harriague y Caterina Colombo (gasto público social); Mariano Palamidessi y Jorge Gorostiaga (educación básica); Lucas Luchillo (educación superior); Carlos Vasallo Sella, Adolfo Sánchez de León y Guillermo Oggier (salud); Patricia Aguirre y Laura Pautassi (cuestión alimentaria); Pilar Arcidiácono (en coautoría con Gamallo, asignaciones familiares); Camila Arza (sistema previsional); María Mercedes Di Virgilio y María Carla Rodríguez (políticas habitacionales); y Corina Rodríguez Enríquez (en coautoría con Pautassi, políticas de cuidado).
Estudiar las políticas sociales y la estatalidad es montar un rompecabezas, máxime en un país federal, y el libro lo logra con creces. Los artículos iniciales contribuyen mucho a ese objetivo, ofreciendo una lectura general de la heterogeneidad, un orden ante la multiplicidad de lógicas y áreas que intervienen en las políticas sociales de nuestro país. También ofrece una mirada equilibrada, ni demasiado optimista, pero tampoco catastrofista, sobre las prestaciones sociales del Estado argentino, sus capacidades y principales limitaciones. Un libro que contribuye a delinear un panorama amplio y riguroso de las políticas sociales de nuestro país en las últimas cuatro décadas. A raíz del lanzamiento de esta obra colectiva, conversamos con Gustavo Gamallo para La Vanguardia sobre los muchos temas que allí se tratan, los principales desafíos de las políticas sociales en Argentina y los más duros escollos que enfrenta.
Uno de los méritos indudables es dar una mirada de conjunto de las políticas sociales de 1983 para acá y ofrecer una lectura general específica, no atada a las lógicas exclusivas de la política o la economía: ¿Cómo se puede subperiodizar la historia reciente en términos de las políticas sociales? ¿Qué visiones del sentido común es preciso revisar o matizar?
Nosotros tenemos en estos años de democracia dos períodos largos: el período de las presidencias de Menem y de Néstor y Cristina [Kirchner]. Entonces, hay como dos momentos importantes que creo que para el campo son decisivos por distintas razones. El más interesante, creo que por la distancia temporal, es la discusión con los ’90. Como señala ahora una serie que emite Encuentro: “La década que amamos odiar”. Entonces, por un lado, es un período de transformaciones profundísimas en distintos ámbitos. Y, en particular con las reformas del Estado, sobre todo Aldo Isuani, que es el autor del capítulo 2 del libro, había insistido –ya por esos momentos– en la necesidad de distinguir las reformas del Estado benefactor o social de las reformas del Estado empresario.
Yo en esos años trabajaba en Gas del Estado, entonces éramos víctimas directas de esas transformaciones que tuvieron que ver con fundamentalmente la concesión y la privatización de los servicios públicos de distinto tipo al sector privado. Según tenemos identificado, se privatizaron o se dieron en concesión, aproximadamente, unas ciento veinte empresas. Y, en ese sentido, a veces la discusión sobre la política social quedó como a la sombra de eso.
Cuando uno mira con detalle la transformación del Estado social, encuentra, por un lado, una agenda transformadora activa. Lo cual no significa que hagamos una apología de ese momento, sino que uno encuentra mucha actividad en distintos ámbitos de la política social. En el Congreso, por ejemplo, se revisa prácticamente casi toda la legislación previa. Si bien en el gobierno de Alfonsín había habido un intento de reforma frustrado, en el ámbito de la salud sobre todo. Pero si uno hace la referencia de esos tiempos, hay una reforma previsional, hay una reforma del sistema de educación superior, hay una reforma del sistema de educación básica (se vuelve a tratar la Ley 1420), hay una reforma del régimen de asignaciones familiares, entre otras. Es decir, tenés todo un paquete legislativo en el Congreso y se hacen un conjunto de reformas legales, muchas de las cuales aún siguen vigentes.
En segundo lugar, está todo el proceso de provincialización que a mi juicio es la gran transformación de todos estos años. Que tienen como eje el sistema de salud, el sistema de educación (que ya habían sido iniciados en la época de la dictadura, pero que son completados en este período) y el sistema federal de vivienda (un sistema de transferencia donde las provincias comienzan a hacerse cargo de lo que eran las intervenciones del FONAVI). Y también hay todo un cambio institucional que tiene que ver, por un lado, con el proceso de provincialización y sus efectos. Por ejemplo, el Ministerio de Educación, un ministerio sin escuelas que empieza a desarrollar otro tipo de agencias. En el campo de salud también se crean instituciones importantes, por distintas razones, como la ANMAT o la Superintendencia de Seguros de Salud (cuyas funciones han quedado un poco relegadas en la práctica). O la creación de la ANSES, por ejemplo, que hoy es decisivo para entender buena parte de lo que sucede con la política social.
Entonces, ahí hay lo que en el capítulo 1 yo llamo el momento arquitectónico: una fuerte reforma de todo el sistema de políticas sociales que creo que sobrevive en la mayoría de los ámbitos. Con la excepción tal vez de la vuelta atrás del diseño previsional, sobre todo la participación de las AFJP, sin que cambien las condiciones de jubilación de las personas. Los requisitos de la ley del 93 siguen vigentes, no así la administración de fondos por parte de las administradoras privadas. Y sobre todo el engrosamiento de todo el campo de las transferencias. Lo que habitualmente se llaman los “planes sociales”, pero no solamente: también lo que tiene que ver con pensiones no contributivas o lo que tiene que ver con la moratoria previsional.
«Hay que romper con la idea del Estado como una totalidad, un Estado monolítico, de un Estado que se conjuga como sujeto: “El Estado hace, el Estado dice, el Estado decide”. Lo que uno ve en realidad son dinámicas sectoriales, no siempre armonizadas».
Entonces, como un segundo momento, vinculado sobre todo con los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristinas Fernández, que yo lo llamo el momento expansivo. Hay una gran expansión que se verifica en el gasto social, que llega a su punto máximo histórico de 30 puntos del PBI.
Pero, en todo caso, lo que llamamos el momento arquitectónico ha quedado relegado, ¿no? Y un poco lo que yo planteaba en el capítulo 1 es sobre todo la idea de que lo que tenemos hoy es un Estado social fundado fundamentalmente en los ’90 y ampliado desde el punto de vista de sus prestaciones en los 2000. Eso se puede ver con claridad mirando el sistema previsional, el régimen de asignaciones familiares, lo que mencionábamos de las transferencias o la creación de nuevas casas de estudio. Ahí hay un momento de fuerte expansión, pero, en todo caso, la cuestión de las reformas estructurales quedó un poco de lado.
Entonces, en términos de periodización yo diría que son como los dos momentos tal vez más significativos, sobre todo por su duración: estamos hablando de un período de diez y otro de doce años respectivamente. Mientras que la presidencia de Alfonsín, si bien fue una presidencia larga, estuvo mucho más tensionada por otras situaciones y que en el campo de la política social tuvieron como eje la frustrada reforma de salud en el marco de un intento de restablecer otro tipo de relaciones con el mundo del sindicalismo. De hecho, ese fue el último intento estructural de un cambio en el sistema de salud.
El libro propone una lectura general a partir de los artículos introductorios y luego incorpora distintas piezas que forman el cuadro general: ¿Cuán articuladas están esas piezas en la política concreta? ¿Hay que hablar de políticas sociales en plural o se puede hablar de “política social” en singular?
Eso lo trabajamos mucho en nuestro campo de trabajo docente. Hay que romper con la idea del Estado como una totalidad, un Estado monolítico, de un Estado que se conjuga como sujeto: “El Estado hace, el Estado dice, el Estado decide”. Lo que uno ve en realidad son dinámicas sectoriales, no siempre armonizadas. El caso concreto de lo que hablábamos de la época del gobierno de Menem, donde encontramos, por una parte, una fuerte política de disminución radical de la intervención económica del Estado –que se ve sobre todo en las grandes empresas estatales– y, por otro lado, un proceso de centralización muy grande de, por ejemplo, el sistema de asignaciones familiares o del sistema previsional (se trajeron a lo nacional muchos de los regímenes provinciales). En el caso del sistema de asignaciones familiares se ve con mucha claridad: lo que era un sistema de fondos compensadores sufre un claro proceso de centralización. Lo que veíamos en el campo de la salud, donde hay instituciones que intentan regular de otra manera los comportamientos del mundo de las obras sociales, con efectos diversos.
Entonces, lo que uno podría decir también, desde el punto de vista metodológico, es que en general cuando se hace investigación de políticas comparadas, se comparan sistemas nacionales unos contra otros. En ese sentido, hay una lectura posible que se puede hacer del trabajo como un análisis de política comparada al interior de un mismo Estado, durante un proceso diacrónico, y encontrar puntos de contacto y puntos de ninguna vinculación. Y creo que eso es interesante porque, sumado al carácter federal de algunas de las intervenciones, le introduce una complicación especial a la gestión de estos temas. Más bien lo que uno va a encontrar son dinámicas que no siempre responden a esa visión que uno a priori suele tener de que el Estado tiene una racionalidad que ordena con cierta superioridad el comportamiento de los agentes. Pero, en realidad lo que encontramos son dinámicas sectoriales que no son fácilmente compatibles. En el caso de las transferencias es muy claro, todo lo que se terminó gestionando vía ANSES tuvo un carácter muy distinto a lo que se fue gestionando, por ejemplo, vía Desarrollo Social. Entonces ahí lo que podemos llamar la relación entre la estatalidad y la población tuvo un carácter muy distinto.
El libro opta por una mirada nacional, pero advierte las peculiaridades del diseño federal: ¿Qué desafíos presenta el federalismo para pensar las políticas sociales y la estatalidad en general? ¿En algún área hay homogeneidad o, por el contrario, un equilibrio precario de diversidades?
Ahí hay un problema de que la lectura desde lo nacional supone un recorte metodológico imposible de realizar si uno no lo hiciera. Es decir, si uno va a estudiar el sistema educativo en un período largo y uno empezara a mirar las políticas de cada una de las provincias sería algo imposible de desarrollar, al menos desde este punto de vista. Si uno hiciera un trabajo sobre educación, bueno, ahí tendría otro tipo de aproximación. Entonces, hay registros –pienso en educación porque es el capítulo que más información tiene de todos en relación con eso– de los resultados diferenciales que se pueden encontrar en términos de rendimientos, en términos de tasas de graduación (sobre todo en el nivel medio), en términos de inversión por estudiante, en términos de salario docente, etcétera. Ahí hay una peculiaridad que pareciera no estar resuelta todavía, como si todavía tuviéramos cierta nostalgia centralista. Es decir, suponer que la Argentina va a poder gestionar esos sistemas como si no existiera el federalismo. Y creo que ahí hay un asunto que está todavía sin resolución. El caso de salud es más grave todavía. Porque, en definitiva la educación es un servicio universal, en muchas provincias el sector privado es mínimo (es el problema de tres o cuatro provincias), mientras que el sistema sanitario tiene otras características por el tema de las obras sociales y su expresión en función, en todo caso, de la actividad económica de cada provincia.
Entonces ahí hay un problema que tiene que ver con también cómo las autoridades nacionales se posicionan frente a esas restricciones que tiene un país federal y lo vemos, por ejemplo, cuando se crean nuevos ministerios y cuando, después de varios años, quienes pasan por esa experiencia cuentan sus frustraciones porque terminan haciendo un “tallercito” en la intendencia amiga o en la gobernación donde tienen llegada. Se hace muy difícil la implementación de muchas políticas nacionales por estas razones y a veces tiene relación en cómo se piensan. Pero no con la seguridad social, creo que este es un punto importante, el despliegue que uno ve de la ANSES, tanto en las personas mayores de edad como en las poblaciones menores de edad: por ejemplo, la AUH se implementó de una manera extraordinaria en un período relativamente breve. Cuando uno mira los números en el largo plazo, desde que se inició hasta el presente, la cobertura en parecida a la actual.
Hay ciertas capacidades que el Estado nacional tiene, particularmente la capacidad para transferir ingresos, y otras capacidades que no tiene desarrolladas. Eso supone unos niveles de dificultad para calibrar ciertas iniciativas políticas y que no siempre uno encuentra en las autoridades. Es decir, ¿se puede hacer? ¿es posible implementar este tipo de cosas? En el caso de seguridad social yo diría que sí, y uno puede ver los datos, en los casos de políticas como educación o salud los resultados son mucho más ambiguos.
¿Podemos decir que cuando la política requiere más cooperación de actores intermedios esto dificulta la implementación? Pienso, por ejemplo, que ANSES es un organismo descentralizado, pero no federalizado. ¿Estos actores intermedios funcionan como actores de veto en cierto modo y complejizan la puesta en práctica?
Claramente. Nosotros lo hemos visto en la época de la Ley Federal de Educación y la reforma de los niveles y los ciclos. No sé si recordás que hubo provincias que decidieron no adherir al seis y seis y mantener el siete (primaria) y cinco (secundaria). Digamos, hay amplios resortes que están en manos, en este caso, de las provincias.
Pero pensemos en el caso también de muchas políticas de transferencias de ingresos que requieren contraprestaciones laborales o ese tipo de cuestiones que el Estado nacional no tiene ninguna capacidad de organizar, de gestionar y de auditar. Hoy está en discusión todo el sistema. Insisto: ahí hay limitaciones estructurales desde el punto de vista institucional que no siempre se entienden o no siempre se calibran cuando se piensan algunas intervenciones. Entonces, por ejemplo, el sistema de jubilaciones requiere que las personas presenten unos papeles y tengan una cuenta bancaria con el organismo, y se terminó el asunto. Cuando uno está pensando en otro tipo de relación con los actores, ya sean estatales o no estatales, ahí se disparan otro tipo de dinámicas.
Está claro que los servicios en manos de las provincias implican responsabilidad que la Nación ha delegado. O, mejor dicho, las provincias han recuperado, siguiendo la lógica constitucional sobre las funciones delegadas y no delegadas. Se supone que originariamente esto es una federación y por lo tanto las funciones son originariamente de las provincias. Temas de seguridad, de salud, de justicia, de educación, son muchos los aspectos políticamente relevantes que están en manos de las provincias. Insisto, esto implica una imposibilidad fáctica para desarrollar ciertas actividades.
Cuando se observa el Estado nacional desde el punto de vista presupuestario, lo que fundamentalmente se encuentra en el presupuesto son actividades de transferencia de recursos: a las personas por la seguridad social; a las provincias y a las universidades; a las empresas por el tema de las tarifas; y, finalmente, le paga a su personal. Eso te está mostrando un poco cuál es el carácter del Estado federal en Argentina. Ahora, cuando se escucha hablar al presidente, el actual o anteriores, pareciera que estamos en un país donde cualquier ministro puede poner en marcha una política como si estuvieras en un país unitario y la verdad que no es así. Creo que parte de los fracasos tienen que ver con eso. Un poco me parece que la lectura de alguno de los trabajos te permite pensar en esta dinámica.
«Está claro que los servicios en manos de las provincias implican responsabilidad que la Nación ha delegado. O, mejor dicho, las provincias han recuperado, siguiendo la lógica constitucional sobre las funciones delegadas y no delegadas. Se supone que originariamente esto es una federación y por lo tanto las funciones son originariamente de las provincias. Temas de seguridad, de salud, de justicia, de educación, son muchos los aspectos políticamente relevantes que están en manos de las provincias. Insisto, esto implica una imposibilidad fáctica para desarrollar ciertas actividades».
En los últimos capítulos del libro ustedes trabajan ciertos temas que están muy vinculados con lo que se conoce como el fin de la sociedad laboral, entre el desempleo y la precariedad. Sobre eso te quería preguntar: ¿Esto implicó un quiebre para pensar las políticas sociales? ¿Cómo se reconfigura en función de estas transformaciones sociales?
Creo que ahí también hay una tensión frente a cierta nostalgia de suponer que el futuro va a ser una vuelta a esos momentos míticos de una “integración trabajista” al estilo de los años ’70. Yo tengo otra visión. Cuando uno mira, por ejemplo, el caso del Gran Buenos Aires que tenía en los años ’70 aproximadamente la mitad de los ocupados en la industria manufacturera, hoy eso llega a menos del 20%. Toda esa reconversión del aparato productivo en la Argentina, que tiene efectos territoriales muy claros, se expresa en todo caso en los niveles de precarización e informalidad que vemos. Ese empleo, que es empleo de calidad, se tiende a sustituir por un empleo de menor calidad, de menor nivel de protección. Los datos de los estudios de la UCA muestran que aproximadamente, depende el año, que entre el 45 y el 48% de los ocupados está en el sector micro-informal; muestran la permanencia de entre un 40 y 45% de la población en empleos de pleno derecho. Entonces la pregunta es si esto es un momento, un momento “malo”, o esto es en todo caso un escenario que abre el debate hacia otro tipo de respuestas estatales.
Porque todo el sistema de políticas sociales, sobre todo lo vinculado con la seguridad social, está fundamentado en la inscripción laboral en el sector formal. En la medida en que eso esté dañado – o, por lo menos con una permanencia importante en el tiempo, con la afectación sobre el sistema previsional, sobre el sistema de obras sociales, sobre el sistema de transferencias (el salario familiar, para decirlo rápidamente)–, está en problemas. Donde más se ve, porque fiscalmente es el aspecto más relevante, es en el sistema previsional. Cuando uno mira la población que se jubila cada año, el número de personas que lo hace por moratoria es mayor a las que se jubilan por la vía “habitual” o “legal”. Entonces, los sistemas están pensados para una sociedad de empleo pleno y de pleno derecho, y frente a esta situación lo que hay son problemas estructurales que la política social tiende a reforzar más que a resolver. Porque, en definitiva, una persona que trabaja en el sistema informal tiene acceso a ciertas prestaciones sanitarias que son distintas a las que tienen quienes están dentro del formal. Es como que se empieza a consolidar una especie de situación de, al menos (para no ser demasiado drástico), una sociedad con dos niveles de protección muy claros: los que se vinculan con la “vieja sociedad salarial” (la sociedad tradicional, los que trabajamos en las universidades nacionales, en el sector privado formal, etcétera) y quienes están en el mundo de la informalidad y la precarización.
Ahí, en ese sentido, los programas de transferencias tienen como una alarma importante porque son las que se dirigen a las poblaciones en edades centrales, es decir quienes históricamente resolvieron sus problemas de ingresos a través del trabajo. Todos han sido diseñados como políticas transitorias, como políticas de mejoramiento mientras el mercado de trabajo iba reconstituyéndose. Hace un tiempo se firmó un decreto que se llama “Puente al empleo”, antes se llamó “Empalme”, es decir toda esta idea de que estamos en una transición hacia una especie de idea de “mundo deseable” que es este mundo del trabajo. Estas ideas que dan vuelta por ahí del “trabajo genuino”, que nadie define. Yo no he encontrado una definición satisfactoria de qué es el trabajo genuino y qué es, en todo caso, el trabajo no genuino. Ahí yo creo que hay una crisis civilizatoria importante, donde se nos hace muy difícil imaginarnos una sociedad donde las personas vivan de otro modo.
Hay un sociólogo británico que hablaba de la “sociedad empleadora”, la idea de la sociedad que ordena la vida de las personas porque la mayor parte de su vida se dedican a trabajar por un salario. Y la pregunta es si estas transformaciones están dando paso a lo que vos mencionás: a formas de suministro de ingresos no mercantiles, sostenidas a través de impuestos, constituyéndose en otro tipo de relación entre ingresos y bienestar, donde la discusión ya no es el trabajo sino los ingresos. Yo creo que el debate desde el punto de vista intelectual va por ahí. Desde el punto de vista político no sé si va por ahí, yo creo hay mucha resistencia todavía de pensar tan drásticamente esa suerte de escisión o de hiato entre trabajo e ingresos. Y, de hecho, la UCA ha presentado un trabajo últimamente donde se ve el porcentaje de trabajadores pobres, que en el último informe está cerca del 30%. Es decir que ya ni siquiera el hecho de estar inscripto en el mundo del trabajo garantiza escapar a ciertos niveles de pobreza material.
Vinculado a eso, me llamó la atención esto que vos decís de la fragmentación de las políticas sociales: ¿Cómo impacta esto, por un lado, en un proceso incluso de segregación urbana y, por otro lado, en la cuestión de la estigmatización que también aparece, por ejemplo en la figura del “planero”? ¿Qué impacto tiene y cuál es, si lo tiene, su correlato político: la polarización social más allá de la polarización política?
Sí, yo creo que es muy compleja la situación porque, por un lado, el libro muestra, sobre todo en el capítulo 3, que estamos en los máximos niveles históricos de gasto social y todo el mundo te pregunta “¿Entonces por qué tenemos está situación social?”. Cualquier persona, que no necesariamente sea un estudioso del tema, puede dar respuesta con velocidad a esta especie de incongruencia, de paradoja. La cuestión habitacional, por ejemplo, es un tema que es extraordinariamente grave: por decirte, escuché hace unos días una propaganda del Ministerio de Desarrollo Territorial y Vivienda que dice “Más familias argentinas acceden a la vivienda” y hablaba de 50 mil, pero estamos hablando de una necesidad habitacional de un millón por lo menos. La sensación es que tampoco hay, no solo en la agenda vinculada con los ingresos sino también de otro tipo, respuestas estatales. Siempre estuvieron respaldadas en poblaciones con mayores niveles ingresos. Para aclarar un poco la idea: la urbanización de los sectores populares descansó en poblaciones con ingresos suficientes para autoproducir su hábitat, con respuestas estatales no tan generosas como habitualmente se dice. Cuando uno mira, lo que hay, como dice un trabajo muy interesante, es “casa-propismo”: lo que hubo fueron personas que accedían al lote en cómodas cuotas (por ejemplo, en el Gran Buenos Aires) e inclusive en lugares cuestionables en cuanto a la calidad de los asentamientos, pero que a raíz de tener empleo más o menos permanente y seguro, lograron construir (o bien familiarmente, o bien por ayuda comunitaria) la urbanización de gran parte de lo que hoy es el GBA. Entonces, hoy esa depreciación material de los ingresos supone una afectación enorme y, además, no hay políticas equivalentes que compensen desde el punto de vista habitacional. En 2018 se hace el ReNaBaP (Registro Nacional de Barrios Populares), se identifican 4500 barrios populares, luego además del período de crecimiento económico más importante de la historia argentina según los datos de algunos investigadores del campo, y uno ve la expansión de la política, por ejemplo, de los Planes Federales de Vivienda (que fue también una de las grandes inversiones en términos históricos) y, no digo que no mueve el amperímetro porque para cada persona que es beneficiaria ha sido una mejora, pero en la situación general sigue teniendo la necesidad de que las inversiones tengan planes sostenidos en el tiempo. La cuestión ahí es: si las personas no tienen ingresos personales, no hay crédito y no hay política estatal consistente y sólida, lo que vamos a tener es un proceso de deterioro fuerte de esta situación desde el punto de vista habitacional.
Y en el campo de lo que particularmente preguntás vos, sobre el tema de los “planeros”, ahí hay una controversia importante que socialmente no se sutura. Creo que buena parte de la dirigencia política tampoco hace pedagogía en términos de tratar de transmitir la gravedad del problema y no suponer que es cuestión de darlo por sentado. Insisto, hace unos días hubo un decreto que dice que va a haber un “puente al empleo”: ¡Ojalá! No es la primera vez que se hace.
También hay un problema vinculado también con cierto hastío fiscal de los sectores que están soportando buena parte del peso de los impuestos. Y esto creo que los sectores autopercibidos “progresistas” tienen que empezar a tomar nota del problema. Porque, independientemente de que se compare si la tasa de presión impositiva argentina es superior o inferior a Noruega o a Suecia, el problema aquí es que la carga fiscal concentrada en un sector de la población, que son los sectores formales. Muchos pueden ser sectores adinerados y de grandes fortunas, pero otros son laburantes como yo o como vos, gente que trabaja por un salario. Y entonces la incomprensión también tiene que ver con empezar a mirar de otra manera el problema del gasto del Estado. El gasto en los programas sociales es de cerca, por ejemplo el Programa Potenciar Trabajo, medio punto del PBI. Siendo de 30% el total del gasto social. Entonces lo que se supone que los “planeros” se “aprovechan” es medio punto del PBI, no estamos hablando del problema fiscal en la Argentina. Y, cuando se analizan los subsidios las tarifas, por ejemplo, ahí es otro asunto, es otra historia.
Entonces pareciera que si no hay una discusión política más franca sobre el Estado y el gasto (que en su conjunto está casi en el 40-42% del PBI); si no hay una discusión más franca sobre cómo encarrillar esta situación; todo puede ser peor. Sumado a todos estos desequilibrios macroeconómicos que tampoco nos están llevando por buen camino: por la cuestión inflacionaria y por la incapacidad de nuestro país de generar un sendero de crecimiento consistente para, en todo caso por la vía mercantil, también mejorar parte de la situación de la población. A mí me parece que no hay que renunciar a ninguna situación: hay que tratar que el país crezca; hay que tratar que la sociedad sea expansiva y que sea generosa; y no suponer que una cosa invalida a la otra.
«La pregunta es si hay capacidad de los liderazgos políticos para pensar sobre otras bases estos sistemas que están funcionando mal. Porque tenemos el 70% de la población jubilada con el haber mínimo y tenemos regímenes de privilegio que conviven, con una tasa de informalidad laboral de un tercio. Lo que estamos haciendo es prolongar la situación en el tiempo, pero sin resolverla».
Una apostilla a esto que dijiste, sobre todo el tema de los subsidios: gran parte de las transferencias no aparece estrictamente como política social y, sin embargo, impactan, muchas veces no de la manera más progresiva, en ella. Y hoy claramente es una válvula, una especie de convertibilidad de los 2000.
Mucha gente venía advirtiendo, ya cuando comenzó esta situación, de la dificultad de estos subsidios que, además, territorialmente han tenido una distribución muy opaca. Y que, además, en algunos casos llegan a subsidiar, no sé, la aeronavegación. Y la pregunta es si tenemos en este contexto que seguir sosteniendo una aerolínea de bandera deficitaria. Yo creo que estamos en un escenario donde deberíamos ser capaces, al menos en el más alto nivel político, de empezar a tener alguna razonabilidad en las discusiones. O mismo la política social como vía de identificación de las poblaciones que efectivamente requieren cierto sostenimiento, por ejemplo, en el caso de las tarifas domiciliarias. Que en el caso del gas, incluso, ni siquiera es un suministro universal, porque hay una alta proporción de la población que no tiene acceso al gas por red. Entonces hay toda una serie de problemas que no son tan sencillos. Yo te decía: medio punto el Potenciar Trabajo y tres puntos las tarifas. No es un tema que uno pueda soslayar como si se tratara de una cuestión de poca significación.
Siempre pongo el ejemplo del PAMI, que gasta el 1% del PBI y hace cincuenta años que no se discute qué hacer con él. Y estamos hablando de una institución creada en un contexto laboral y, sobre todo, demográfico distinto. Entonces hoy una obra social de cinco millones de afiliados que requiere una rediscusión política de actualización, llamémosle. No estoy diciendo que hagamos una cosa o la otra, porque no estoy seguro de lo que hay que hacer. Pero la sensación que hay es que hay muchos temas que no aparecen en la agenda de discusión, en un contexto de la gravedad del que tiene nuestro país, al menos desde mi punto de vista.
Para cerrar, retomo una frase que propone Aldo Isuani y que vos reponés en la introducción del libro, tal vez de modo irónico, de que Argentina no tiene el Estado que se merece, pero sí uno que se le parece mucho. ¿Con esto quieren decir, sin mal no interpreto, que Argentina no está ni en el peor ni en el mejor de los mundos, al menos en materia de políticas sociales? Y que, a pesar del diagnóstico crítico, hay capacidad instalada para avanzar en discusiones más serias y en otro tipo de soluciones.
Ha habido casos muy llamativos. No sé si recordás que hace unos años atrás un turista inglés fue apuñalado en La Boca y el tipo no podía entender cómo le habían salvado la vida y no debía nada, ¿no? O el caso de nuestra educación universitaria, donde cualquiera puede estudiar lo que quiera y sin pagar nada. Entonces, Argentina no tiene un problema (aunque pueda haber algunas situaciones puntuales) de oferta educativa en término edilicios. Puede haber edificios de mala calidad, puede faltar jornada completa, pero hay una infraestructura social en nuestro país que es importante. Lo que también hay, creo, son incapacidades para, en todo caso, pensar un Estado en función de los nuevos riesgos sociales. Creo que eso es un poco lo que nosotros venimos trabajando hace tiempo en término de: qué hace este Estado, que se fundó en un contexto laboral muy especial (con un mercado laboral muy atípico en términos regionales, con una alta tasa de asalarización y una alta tasa de formalidad, y un bajo nivel de desempleo), frente a este cambio. Que no es precisamente de coyuntura, sino que estamos mirando un período largo, al menos desde los 90 para acá, con una importante permanencia y manifestaciones claras del empobrecimiento de la población y de la informalidad laboral.
Entonces, lo que a mí me cuesta entender es esta política que yo llamo “de las adyacencias” (es decir: “esto funciona bien y al lado le ponemos una política para resolver las fallas o incluir a los que no están considerados acá”) y que está empezando a crujir. El caso más concreto es el de la moratoria: cuando uno lee el texto original de esa medida se hablaba de los ’90, se hablaba de neoliberalismo, pero una vez pasado el tiempo lo cierto es que la situación no cambió. Cuando uno lee el decreto de la AUH dice más o menos lo mismo –dice, por ejemplo: “la mejor política social es el trabajo”–, pero cuando se mira lo que pasó desde el 2009 hasta el presente, no cambió la cosa. La pregunta es si hay capacidad de los liderazgos políticos para pensar sobre otras bases estos sistemas que están funcionando mal. Porque tenemos el 70% de la población jubilada con el haber mínimo y tenemos regímenes de privilegio que conviven, con una tasa de informalidad laboral de un tercio. Lo que estamos haciendo es prolongar la situación en el tiempo, pero sin resolverla. Yo no sé, no encuentro la creatividad o la lucidez para enfrentar una discusión seria sobre estos temas. En definitiva, el propósito del libro tuvo que ver con intentar construir bases informadas para este debate y yo estoy muy satisfecho con el resultado. Porque creo que cualquier persona que se ponga a leerlo con atención va a encontrar elementos que ordenan, en todo caso, lo que puede ser una jerarquización de problemas. Y creo que uno de ellos tiene que ver con esto: la de un Estado que se parece más a la sociedad del pasado que a la que estamos viendo, que se dibuja a partir de estas transformaciones tan profundas.
QUIÉN ES
Gustavo Gamallo es doctor en Ciencias Sociales, magíster en Políticas Sociales y licenciado en Sociología, todos títulos por la Universidad de Buenos Aires. Se especializó en el estudio de las políticas sociales. Actualmente es profesor titular de la materia Sociología Política de la Carrera de Sociología, Facultad de Ciencias Sociales, UBA; profesor adjunto a cargo de la materia Sociología del Ciclo Básico Común, UBA; profesor adjunto de Sociología, de la Facultad de Derecho, UBA. Dicta cursos de posgrado en distintas universidades nacionales. Es codirector del proyecto Ubacyt – Grupo Consolidado “Brechas de bienestar y marginaciones sociales en Argentina”.
Editó recientemente la compilación ¿Más derechos, menos marginaciones? Políticas sociales y bienestar en Argentina (Biblos, 2012) y, en codirección con Laura Pautassi, El bienestar en brechas. Las políticas sociales de la Argentina de la posconvertibilidad (Biblos, 2016).
