En su bicentenario, Buenos Aires no parece tener motivos para celebrar. La de la provincia es una historia de frustraciones y males sin resolver. Una reforma institucional es un desafío político, pero también una urgencia. El presente de Buenos Aires habla mucho de su pasado.
Agradezco los comentarios de Lila Caimari, Pablo Gerchunoff, Adrián Gorelik y Andrés Malamud a un borrador de este ensayo.
¿Qué hacer con Buenos Aires, la provincia problema? El hogar de casi cuatro de cada diez argentinos no es sólo el distrito más poblado y más extenso de nuestra federación sino también el más diverso y heterogéneo desde el punto de vista social y productivo. Pese al vigor de su tejido industrial, a la pujanza de su agro, a la vitalidad de sus servicios, y a la calidad de sus recursos humanos y naturales, el gigante bonaerense exhibe a flor de piel, y en mayor escala que cualquier otra provincia, contrastes sociales tan profundos como lacerantes. En el último medio siglo, sus gobernantes no han logrado victorias duraderas en la lucha contra la cruel realidad de la pobreza, esa gangrena que se extiende sin pausa por sus aglomeraciones urbanas, achicando el horizonte vital de uno de cada dos bonaerenses. No es el único terreno en el que nuestra mayor provincia desnuda enormes miserias. El incremento de la demanda de servicios privados de educación, salud y seguridad invita a un balance igualmente negativo, donde se pone de relieve la brecha entre los recursos materiales y humanos con que cuenta el distrito y la capacidad de su administración para movilizarlos en beneficio de sus habitantes. Todo ello explica por qué Buenos Aires suele concebirse, por sobre cualquier otra provincia, como el ejemplo más clamoroso de los fracasos de la política pública de la era democrática inaugurada en 1983.
Con todo, este diagnóstico sombrío no debiera darse por cerrado sin antes formular una advertencia. Si bien acrecentados en las últimas tres o cuatro décadas, varios de los problemas que aquejan a los bonaerenses tienen una larga historia. Mucho antes de la llegada de Raúl Alfonsín a la Casa Rosada, Buenos Aires ya era la provincia más problemática de nuestra nación. El paisaje de ruinas que signa su presente puede entenderse mejor si se lo concibe como una estación –por lejos la más oscura y desgraciada– de una trayectoria signada por jornadas apacibles e incluso por algunos triunfos, pero también por muchas derrotas. La provincia de Buenos Aires está atravesada por fallas estructurales que obstaculizan toda iniciativa surgida desde La Plata. Esa organización defectuosa, que traba su debate ciudadano y afecta la calidad de su política pública, constituye un escollo para todas las iniciativas dirigidas a promover su desarrollo y elevar la calidad de vida de sus residentes. No habrá mejor política pública –y mucho menos política pública progresista– si no logramos identificar y remover los obstáculos institucionales que desde hace más de un siglo bloquean el progreso de la provincia. De allí que, en momentos en que Buenos Aires se apresta a conmemorar su Bicentenario, volver sobre la senda recorrida en sus doscientos años de historia puede ayudarnos a entender mejor la naturaleza de sus dificultades y de sus dilemas actuales.
La provincia de Buenos Aires está atravesada por fallas estructurales que obstaculizan toda iniciativa surgida desde La Plata. Esa organización defectuosa, que traba su debate ciudadano y afecta la calidad de su política pública, constituye un escollo para todas las iniciativas dirigidas a promover su desarrollo y elevar la calidad de vida de sus residentes.
EL NACIMIENTO DE BUENOS AIRES
La provincia de Buenos Aires nació en 1820, en medio de un terremoto político. Se convirtió en unidad política autónoma, al igual que otras provincias, como consecuencia del colapso del Directorio que había gobernado la revolución rioplatense desde 1813. El punto de arranque de esa crisis fue el choque entre el ejército directorial y las fuerzas entrerrianas y santafesinas de Francisco Ramírez y Estanislao López que, en febrero de 1820, desafiaron al poder central. La derrota de las tropas comandadas por José Rondeau en los campos de Cepeda arrastró en su caída al Directorio y al Congreso Nacional y acabó con toda forma de gobierno centralizado en el Río de la Plata. Cepeda derrumbó los diques que habían contenido los impulsos centrífugos que, a lo largo de una década, habían venido socavando la cohesión de las Provincias Unidas. Desde 1820, y por más de treinta años, la historia argentina se escribiría en plural. Como la saga de una laxa confederación de provincias autónomas que, aunque unidas por lazos de afinidad e interés de creciente intensidad, no encontraban la forma de vivir en comunidad.
En la antigua capital del virreinato, esa transición hacia el gobierno autónomo comenzó bajo el signo de la tormenta. Por muchos meses, Buenos Aires vivió bajo la amenaza de la crisis política y la guerra social. Tras la desbandada de Cepeda, hubo saqueos y violencia en la campaña norte, y miedo a los “anarquistas” del litoral en la ciudad. A fines de febrero, López y Ramírez se abrieron paso hasta la Plaza de Mayo y dictaron su ley a la urbe culta y orgullosa. Cuenta el mito que los jefes montoneros ataron sus caballos en la verja de la Pirámide de Mayo. El emblema de la libertad transformado en palenque: ese fue nuestro primer 17 de Octubre, recordado largo tiempo por la elite porteña como una dolorosa afrenta a la ciudad letrada. Con frecuencia sucede que la segunda humillación hiere más si la primera no ha terminado de borrarse de la memoria colectiva. Por eso la de 1945 fue sal en una herida todavía abierta.
La retirada de los jefes montoneros del Litoral no cerró la crisis. El 20 de junio –el mismo día que Belgrano abandonaba este mundo–, Buenos Aires tuvo, simultáneamente, tres gobernadores. La orgullosa comunidad política que había desafiado a los ingleses en 1806 y 1807 y que en 1810 se había levantado contra el virrey Cisneros para constituir una Junta de Gobierno independiente se había convertido en una nave a la deriva.
En la primavera, sin embargo, la tormenta amainó. Buenos Aires no sólo logró encauzar sus conflictos y disputas sino que, en el lapso de muy pocos años, se convirtió en un modelo de organización política de gran prestigio entre las demás provincias de la federación. En particular, el ejemplo bonaerense fue crucial para definir qué tipo de instituciones encauzarían, de allí en adelante, la vida pública y la puja por el poder en ese país en formación. Para entonces, las Provincias Unidas habían alcanzado un consenso en torno a dos puntos: el sueño de la restauración de la monarquía había sido descartado, y existía acuerdo en torno a la idea de que el futuro sería republicano. A partir de estas premisas, la Buenos Aires de 1820 fue el primer estado provincial en erigir instituciones representativas asentadas sobre el principio de la división de poderes. Y al año siguiente, en 1821, a este hito decisivo siguió otro paso igualmente crucial: la recientemente creada legislatura bonaerense sancionó un régimen electoral muy generoso, que incorporaba, casi sin restricciones, a todos los hombres libres al ejercicio del sufragio (las mujeres y los esclavos, por supuesto, quedaron excluidos). A partir de ese momento, poco a poco, conceptos tales como ciudadanía y soberanía popular fueron ganado espacio en el imaginario político rioplatense. De este modo, la provincia nacida en la antigua capital del virreinato sentaba un mojón en nuestro camino hacia la república democrática, la forma política que todavía hoy encauza el destino de nuestra nación.
Martín Rodríguez fue el primer gobernador de esa Buenos Aires refundada en torno a las ideas no sólo de independencia sino, más importante, de gobierno representativo y soberanía popular. Juró el 26 de septiembre de 1820, hace exactamente 200 años. Auxiliado por Bernardino Rivadavia, su ministro de gobierno, la administración de Rodríguez puso en marcha un ambicioso programa de reformas: creó la Universidad de Buenos Aires, acotó el poder del clero, redujo el tamaño del ejército, modernizó las instituciones económicas. Renacida de las cenizas de la crisis del año 1820, la Buenos Aires republicana se estaba convirtiendo en la principal fuente de inspiración para las provincias que, de San Juan a Salta, se proponían dejar atrás las instituciones de la era colonial.
LA PRIMERA PROVINCIA Y LOS “TRECE RANCHOS”
¿Fue exitoso ese nuevo estado bonaerense, tal como a veces se sugiere a partir de la idea de “feliz experiencia”, con la que los historiadores a veces describen al gobierno de Rodríguez? ¿Trazó una senda de progreso que la Buenos Aires republicana podía transitar? Se ha discutido bastante al respecto, con frecuencia bajo el prisma algo nebuloso que ofrece la disputa que en el curso de la década de 1820 fue dividiendo, cada vez más, a unitarios y federales. Visto a la distancia, el resultado no puede calificarse sino como decepcionante. En realidad, no había manera de que el experimento que dio vida a la nueva provincia funcionara bien. El problema de fondo radica en que Buenos Aires era un estado demasiado poderoso como para convivir de manera armónica en una confederación de provincias demasiado débiles. Desde el comienzo, ese desequilibrio pronosticaba tempestades.
Gracias al empuje de la expansiva economía atlántica, principal estímulo de su dinámico sector agrario, pronto quedó claro que Buenos Aires no jugaba en la misma liga que el resto de los estados de la Confederación. Desde la apertura comercial consagrada por la Revolución, la geografía fue su mejor aliada. Córdoba, Salta y Tucumán, que en la era colonial no le iban en zaga en cuanto a gravitación socioeconómica merced a sus vínculos con la minería del Alto Perú, fueron perdiendo terreno cuando el motor de crecimiento giró hacia el Atlántico. País que remata en un único puerto, al que rodea una de las praderas más fértiles del planeta, desde la apertura comercial que acompaño a la Revolución la brecha entre Buenos Aires y las demás provincias no hizo sino acentuarse. Buenos Aires se fue haciendo más rica y los bonaerenses, tanto los pobres como los opulentos, se hicieron considerablemente más prósperos que los habitantes de las otras trece provincias nacidas de la crisis de 1820. La difusión de la expresión “los trece ranchos” para referirse a esos distritos y la de Primera Provincia para designar a Buenos Aires –muy común entre los grupos dirigentes bonaerenses del siglo XIX– ofrece una idea de la magnitud de esa distancia.
La Confederación no encontró el modo de enderezar lo que desde muy temprano se perfiló como el “problema de Buenos Aires”. No se trata de un impedimento menor. En estos últimos dos siglos, ningún país de estructura federal debió vérselas con una asimetría tan profunda, resultado de la suma combinada de diferencias de escala y nivel de ingreso, a su vez potenciadas por la geografía. A mediados del siglo XIX el tamaño de la población de Buenos Aires ya triplicaba el de cualquier otra provincia (sólo Córdoba se hallaba en un rango intermedio). Pero la verdadera superioridad de esta región, donde el desarrollo de la economía de mercado y la inserción en el mundo atlántico eran más profundos e intensos, se observa en el plano económico y, sobre todo, en el fiscal: hacia la década de 1840, el presupuesto de Buenos Aires era quince veces superior al de las provincias que le seguían en importancia (Córdoba y Entre Ríos). Ninguna nación federal enfrentó un desbalance de similar magnitud: Buenos Aires fue siempre mucho más que la suma de Río de Janeiro y San Pablo, o que la de Nueva York y California, en cualquiera de los planos en que se lo quiera comparar.[1]
Para hacer girar los engranajes de esa federación tan desequilibrada se intentaron distintos caminos. Todos los ensayos tuvieron costos muy altos, y sólo produjeron entusiasmos temporarios y soluciones deficientes. Por dos décadas, Rosas impuso la supremacía bonaerense por la fuerza. La Santa Federación rosista no era viable sin sangre, y sucumbió en 1852, producto de la resistencia que su política de intromisión sistemática en los asuntos provinciales suscitó en la región litoral y las naciones vecinas. Luego de Caseros, entrada la era constitucional, se produjo una secesión bonaerense que duró casi una década. Pero la Argentina ya era una sola, y la división no fructificó. Su enterrador fue Mitre, que buscó asegurar la preeminencia bonaerense de manera más negociada que la ensayada por Rosas, en el marco de las instituciones que el federalismo había consagrado en 1853. Antes de que terminara su presidencia, sin embargo, el proyecto de una Argentina que girara en torno a su Primera Provincia tenía los días contados. En 1880, el gobernador bonaerense Carlos Tejedor fue el último en intentarlo.
La Plata siempre fue, desde el punto de vista político-institucional, una ciudad espectral. La provincia de Buenos Aires nunca pudo ser gobernada o imaginada desde su capital nominal. La expropiación de 1880 dejó a la provincia no sólo sin capital sino también sin un centro de poder capaz de articularla.
LA PROVINCIA DESCABEZADA
Si hay una bisagra en la historia bonaerense es el Ochenta. En el invierno de ese año, invocando la historia de Buenos Aires como líder de la federación, el coloso que para entonces representaba, por sí solo, casi dos tercios de la riqueza de la nación, se alzó en armas contra el poder federal. La provincia no estuvo a la altura del desafío y, en Corrales y Puente Alsina, su altiva Guardia Nacional cayó vencida. La Buenos Aires nacida con Martín Rodríguez, la que había sido la estrella de la federación, desapareció en esas batallas. La rendición de Buenos Aires abrió el camino para que Julio A. Roca entrara a la Casa Rosada dispuesto a hacer todo lo necesario para que Buenos Aires nunca más pudiera ser la de Rosas o Tejedor. El presidente tucumano fue el artífice de un nuevo equilibrio político nacional, construido ya no sobre la primacía sino sobre la derrota y mutilación de Buenos Aires.[2] Roca le hizo pagar un precio muy alto por su desafío: la provincia debió desprenderse de su joya más preciada, su ciudad capital. Convertida en distrito federal, y colocada bajo el imperio del gobierno nacional, la ciudad de Buenos Aires dejó de pertenecer a los bonaerenses.
La Plata nació para reparar el dolor de esa amputación. Provincia enorme y poderosa, pero crecida en torno a su histórica capital, y por tanto muy centralizada, Buenos Aires no contaba con ninguna otra urbe de envergadura. De allí que Dardo Rocha, al que le tocó oficiar de primer gobernador de la Buenos Aires vencida y descabezada, encaró la tarea de construir una nueva capital prácticamente desde cero. Ese comienzo sin ataduras que condicionaran sus proyectos hizo volar su imaginación. Y pensó en grande. Mucho antes de que el nombre de Brasilia ingresara en el imaginario latinoamericano, la elite gobernante del estado provincial más poderoso de América Latina soñó con crear, en los campos de Tolosa, en medio de la pampa, la urbe más moderna del Nuevo Mundo y el Hemisferio Sur. La Plata nació para rivalizar con –y en lo posible opacar– a la ciudad de Buenos Aires.
Este gesto vanguardista de una clase dirigente que concebía a la nación como un proyecto de futuro terminó en un rotundo fiasco. La Plata siempre fue, desde el punto de vista político-institucional, una ciudad espectral. La provincia de Buenos Aires nunca pudo ser gobernada o imaginada desde su capital nominal. La expropiación de 1880 dejó a la provincia no sólo sin capital sino también sin un centro de poder capaz de articularla. Ya en la era oligárquica se impuso la costumbre de que, gracias al cordón umbilical que le ofrecía la línea férrea Constitución-La Plata, la clase gobernante del estado más rico de la federación siguiera reclutándose y residiendo fuera del distrito, del otro lado del Riachuelo. De Dardo Rocha a Marcelino Ugarte, “metropolitanos” (así se los llamaba entonces, para distinguirlos de los dirigentes provincianos, a los que les cabía el mote de “rurales”) fueron todos y cada uno de sus gobernadores. Lo mismo vale para sus diputados y senadores. Los días en que sesionaban las cámaras, advertía un observador en 1895, los legisladores “salen de la capital federal en peregrinación a La Plata”, para regresar “tan pronto concluyen la sesiones y muchas veces dejándolas sin quórum por temor de pasar la noche en la ciudad del castigo”.[3] Por supuesto, igual origen y horizonte mental imperó entre sus magistrados y, desde la creación de la Universidad de La Plata en 1905, entre sus grandes catedráticos y sus presidentes (Joaquín V. González, Benito Nazar Anchorena, Alfredo Palacios). Ese viaje de una hora y media en tren fue el gran espacio de encuentro de una elite dirigente que regía una provincia en la que no quería residir, y que en gran medida le era extraña.
La llegada de la democracia a Buenos Aires, en 1916-17, les otorgó algo más de gravitación a los dirigentes y a la política local. Una política más inclusiva y con mayores anclajes territoriales hizo que, por primera vez, los vecinos de la provincia pudieron franquear la puerta de entrada del Congreso Nacional. Entre los primeros en ingresar a ese reciento estuvo el popular Alberto Barceló, hijo puro de Avellaneda, y dueño de muchos votos en la tercera sección electoral. Unos años más tarde, el radical Valentín Vergara, que había comenzado su carrera política en la lejana Bahía Blanca, pudo llegar a la gobernación (1926-30). Al mismo tiempo, la maduración de la universidad de La Plata animó la vida de la capital, fortaleciendo los lazos identitarios entre esa ciudad y los grupos sociales con mayor capital cultural de la provincia. Pero ello no trajo tantas modificaciones de fondo en el cuadro forjado tras la decapitación empujada por Roca. En la era del automóvil, y en la más reciente del helicóptero, Buenos Aires continuó siendo dirigida y en gran medida también pensada desde afuera de sus fronteras. Demasiado extensa, demasiado compleja y, sobre todo, demasiado imbricada con la capital federal, la provincia no logró forjar un cerebro político e intelectual arraigado en su propio territorio. La Plata, esa capital anémica, creció en ambición y competencias. Pero nunca logró deshacerse del todo del estigma de “ciudad del castigo” que ya la definía en 1895.[4]
LA PROVINCIA MINUSVÁLIDA
Las consecuencias negativas de este fenómeno se advierten con especial claridad en dos planos interconectados. Al considerar su impacto en el plano provincial se observa que la ausencia de un sólido centro de imantación capaz de cohesionar al estado bonaerense contribuyó a que, poco a poco, su burocracia se fuera tornando más caótica y fragmentada y, por tanto, cada vez menos capaz de producir política pública de calidad. El hecho de que, ya en el siglo XIX, Buenos Aires tuviera un sistema político semi-parlamentario, y diera amplia autonomía administrativa a sus municipios, recortó las atribuciones y el poder del ejecutivo platense. Nunca fue sencillo gobernar un distrito del tamaño de Italia o Alemania, y tres veces más extenso que Inglaterra, desde una ciudad tan pobre en capital político como La Plata. De allí que, acentuando su debilidad de origen, la administración provincial fue cediendo ante los impulsos y presiones particularistas surgidos en la vasta y compleja geografía bonaerense. Cuando el conurbano comenzó su explosivo crecimiento, a mediados del siglo XX, La Plata vio acrecentada su debilidad. El caso de la ingobernable policía bonaerense es quizás el más evidente pero no el único que pone de relieve la anemia política de las autoridades asentadas en la ciudad fundada por Rocha.[5]
En segundo lugar, un panorama igualmente problemático se pone de relieve cuando consideramos el lugar de Buenos Aires en el sistema federal. La debilidad política de La Plata y de su grupo gobernante –pobre remedo de una auténtica elite dirigente provincial– contribuyó a opacar la voz de un distrito que, además, desde el comienzo, siempre estuvo sub-representado en la mesa de decisiones del poder nacional.[6] En este punto, Roca no hizo más que consumar el trabajo iniciado por la Constitución de 1853-60. El problema salta a la vista: en la actualidad, con casi el 38 % de la población, Buenos Aires sólo posee el 27 % de los diputados nacionales, además, por supuesto, de los 3 senadores que representan a cada provincia.[7] En consecuencia, Buenos Aires no sólo es representada en la política nacional por una dirigencia mal arraigada en su territorio, sino que, además, esa dirigencia tiene pocos recursos institucionales a su disposición. Una corolario de esta doble minusvalía es que, en un país en el que Buenos Aires hace tiempo que ha dejado de ser la provincia de la riqueza insolente, y ya no se distingue demasiado de aquellos “trece ranchos” –antes de comenzar la pandemia, su ingreso per cápita ya era inferior al de Catamarca o San Luis–, este distrito encabeza (otra vez, junto a la CABA), el ranking de los más discriminados en la distribución de fondos coparticipables.
No vale la pena detenerse en los avatares que experimentó un estatuto de minoridad político que ya era motivo de preocupación antes del Centenario. Basta señalar que, al igual que había sucedido en la era oligárquica y luego en la radical, ni en la Década Infame ni en la peronista, ni en las que vinieron más tarde, los grupos dirigentes de la provincia pudieron construir un liderazgo lo suficientemente poderoso como para autonomizar al distrito de lo que sucedía del otro lado de la avenida General Paz y, al mismo tiempo, para contener las tendencias autonomistas que imperan entre sus poderes locales. El escaso volumen político de La Plata nunca le permitió independizarse de la Casa Rosada y los grupos dirigentes porteños ni llamar al orden a los caudillos municipales. En tiempos de Yrigoyen, Justo o Perón, todos los gobernadores dependieron de esos apoyos externos o, en su defecto, cayeron tan pronto como habían subido. Fue la historia de Manuel Fresco, Rodolfo Moreno o Domingo Mercante e, incluso, de Oscar Alende. Eduardo Duhalde fue, quizás, lo más parecido a un líder provincial que Buenos Aires pudo construir en el último siglo, con importantes raíces en el distrito y, en especial, en los municipios del conurbano donde hoy residen dos de cada tres bonaerenses. Demás está decir que el paso por la gobernación (1991-1999) de este auténtico hijo de la provincia no será recordado por ningún legado relevante en términos de política pública. Tampoco le sirvió de trampolín para ingresar a la Casa Rosada por la puerta grande. Y, mucho menos, para ordenar o disciplinar a sus jefes comunales. Si Duhalde u otros líderes del conurbano de las últimas dos décadas concitan la atención de la cumbre del poder federal es ante todo porque, además de la enorme gravitación electoral de los distritos que rodean a la capital federal, la protesta social en ese territorio siempre lleva implícita de amenaza de impactar de lleno sobre la CABA y el gobierno nacional.
Las debilidades que mencionamos están ligadas de manera estrecha con la forma en que se articula (o, más bien, no se articula) el debate público provincial. Buenos Aires carece de un espacio donde se constituya como comunidad política. Un espacio a partir del cual sus gobernantes y dirigentes puedan consolidar su liderazgo y fortalecer, en diálogo con la ciudadanía, iniciativas políticas de alcance provincial y dónde, a su vez, los ciudadanos puedan ejercer control sobre las actividades de gobierno. No extraña que, en una provincia de casi 1000 kilómetros de extensión, su debate público esté fragmentado regionalmente. Si tiene alguna unidad es, en todo caso, la que le provee el sistema de medios de la CABA. Los bonaerenses no pueden informarse de los temas que les atañen en tanto bonaerenses con lo que les ofrecen los diarios platenses. El Día, el principal periódico de La Plata, sólo concita la atención de los que se ocupan de los asuntos platenses; para el resto de los temas domina ampliamente la prensa porteña.
La capital de la provincia más poblada y extensa del país no sólo carece de una prensa escrita que oriente la opinión bonaerense y que obligue a sus gobernantes a rendir cuentas de sus acciones ante la ciudadanía. Del mismo modo, faltos de canales a través de los cuales amplificar sus ideas, los círculos intelectuales que giran en torno a la universidad de La Plata tampoco han logrado convertirse en partícipes activos del debate público bonaerense. Una rápida búsqueda en Google revela que la combinación entre las voces “intelectual” y “platense” designa una ausencia. La ausencia de una verdadera esfera pública provincial también se advierte en el hecho de que, desde la desaparición de su siempre opaco Canal 2 (rebautizado como América y, desde hace casi treinta años, una más de las emisoras porteñas), ese distrito de más de 17 millones de habitantes ni siquiera cuenta con un canal de televisión que aspire a interpelar a todos los bonaerenses.
Paradojas del federalismo argentino: por su peso demográfico, por el volumen de su industria, sus servicios y su agro, Buenos Aires es, por lejos, la jurisdicción más gravitante del país. Pero desde que los engranajes de nuestro capitalismo comenzaron a atascarse en la década de 1970, no dejó de acumular tropiezos y caídas, a punto tal que se ha transformado en la reina nacional de la pobreza. Atenazada por un sistema político disfuncional, Buenos Aires ha sido testigo, nunca actor, del esfuerzo por revertir ese destino. Falta añadir que, además de endeble en términos de autonomía y cohesión política, Buenos Aires es por lejos la provincia más indigente en términos de identidad.
Atenazada por un sistema político disfuncional, Buenos Aires ha sido testigo, nunca actor, del esfuerzo por revertir ese destino. Falta añadir que, además de endeble en términos de autonomía y cohesión política, Buenos Aires es por lejos la provincia más indigente en términos de identidad.
IDENTIDAD BONAERENSE: UN ESPEJO ASTILLADO
En efecto, a 200 años de haber surgido Buenos Aires, el homo bonaerensis es, desde el punto de vista identitario, una auténtica rareza. ¿Lo es un residente de San Isidro, Lomas de Zamora o Ramos Mejía? Los habitantes del enorme conurbano bonaerense no lo son del mismo modo y seguramente no con la misma intensidad con que un salteño o un neuquino se identifican con la agenda de debate y el destino de sus provincias. De hecho, su sistema de coordenadas está dominado por el horizonte local: quilmeños o tigrenses antes que bonaerenses o conurbanenses. Por supuesto, los vecinos de San Pedro, Azul o Bahía Blanca rara vez se sienten parte de la misma comunidad que un matancero o un lomense. Visto desde un mirador externo –por ejemplo, jujeño o correntino- los habitantes de los municipios que rodean a la capital federal son indistinguibles de los “porteños” y, a su vez, muy distintos de los habitantes del interior de la provincia. Todo esto nos confirma que Buenos Aires no ha logrado forjar una idea de comunidad. Su identidad es un espejo astillado: refracta distintas imágenes, ninguna de las cuales contiene a todos.
Primero por su excepcional pampa, y luego por su industria y sus servicios, Buenos Aires fue durante mucho tiempo un imán para los que aspiraban a una vida mejor. Provincia de recién llegados –provenientes de los “trece ranchos”, de la Europa mediterránea, de países limítrofes, y en alguna medida también de desplazamientos dentro de la propia provincia–, ese vasto movimiento humano desplegado a lo largo de muchas décadas acentuó su debilidad identitaria. Pero la acrecentó, no la creó. De hecho, otras provincias que han sido grandes receptoras de migrantes desde el siglo XIX, como Santa Fe, foco de la “pampa gringa” –que además debe lidiar con la presencia de una ciudad más potente que su capital, como Rosario–, han forjado identidades provinciales más sólidas. En Buenos Aires, además del tamaño y la heterogeneidad, es la falta de un eje político y la íntima relación con capital federal lo que sigue impidiendo la forja del sentimiento de pertenencia al mundo que gira en torno a La Plata. No deja de ser curioso que uno de los pocos terrenos en el que el gentilicio “bonaerense” posee algún significado para los habitantes de la provincia es el que refiere a su muy cuestionada fuerza policial. Y esto, antes que revelar orgullo ciudadano por los logros de su estado, es un indicador cabal del mal funcionamiento de sus instituciones.
La endeble identidad bonaerense constituye un obstáculo indudable para enriquecer la vida política del distrito. Las instituciones provinciales contribuyen poco a esta tarea. La legislatura platense posee escaso relieve y aún menos prestigio, y algo similar puede decirse de su administración. Tanto es así que no hay muchos ejemplos de figuras de cierto peso de la política bonaerense que hayan forjado sus carreras en esos ámbitos, como legisladores de nota o funcionarios públicos destacados. Por su parte, los gobiernos municipales, que poseen muy escasos recursos con los que poner en marcha iniciativas ambiciosas en beneficio de sus distritos, rara vez logran proyectar a los jefes comunales al primer plano de la política provincial.
No extraña, por tanto, que muchos de sus máximas autoridades hayan construido sus carreras políticas desde fuera del distrito, formulando promesas o invocando triunfos alcanzados en otros campos de batalla. Es significativo que, en las últimas dos décadas, Buenos Aires fuese gobernada por personajes de orígenes y trayectorias muy distintas, pero en todos los casos más porteños que la avenida Corrientes. Ninguno de los gobernadores elegidos en el siglo XXI siquiera nació en el territorio provincial: barrios tan porteños como Recoleta, Villa Crespo o Flores son las patrias chicas de sus últimos cuatro mandatarios. En casi todos los casos, además, sus gobernantes se formaron en universidades de la CABA. Ni siquiera Eduardo Duhalde, el más químicamente puro de los dirigentes políticos bonaerenses del último medio siglo, se educó en la universidad provincial. En este punto, pues, no parece haber habido tanto adelanto respecto a la era oligárquica.
¿ES POSIBLE GOBERNAR BUENOS AIRES?
Sería deseable que estas anomalías lleguen a su fin y que, como es regla en otras provincias, Buenos Aires sea gobernada por mujeres y hombres que asocien sus éxitos políticos con una carrera de servicio a su distrito. Y, más importante, que la constitución de un grupo dirigente mejor arraigado en la la provincia contribuya a enfocar su vida pública de modo de que esa verdadera abstracción que sigue siendo la ciudadanía bonaerense pueda discutir sus temas de interés común y participar en la vida pública como si se tratara de una sola comunidad.
La creación de una esfera política bonaerense más autocentrada es, por el momento, una aspiración de realización muy improbable. Y todavía más difícil es que esta provincia sin cerebro y sin músculo político, sin un estado ágil y dinámico, sin opinión pública y sin ciudadanía, encuentre por sí sola la manera de resolver sus enormes problemas. La lista de sus carencias es larga, pero hay cuatro que se destacan: la pobreza que golpea a casi la mitad de sus habitantes, el escaso dinamismo de sus mercados de trabajo urbanos, la falta de infraestructura y la baja calidad de la política pública. Por supuesto, ninguno de estos problemas es exclusivo de este distrito, pero la manera en que está organizada políticamente la provincia, y la debilidad de su administración, no hacen sino agravarlos. Amén de muchas carencias y penurias, Buenos Aires tiene un bloqueo político.
De allí que, para comenzar a dar respuesta a este conjunto de problemas interconectados, quizás es necesario que este gigante descerebrado que en más de un siglo no ha logrado pararse sobre sus propios pies se convierta en otra cosa. Esto es, que la Buenos Aires que conocemos y de la que nadie puede sentirse orgulloso deje su lugar a un conjunto de jurisdicciones de menor escala y perfil más homogéneo, orientadas por gobernantes y estados más próximos a las demandas y aspiraciones de sus ciudadanos. Por la envergadura de los problemas que señalamos, esta iniciativa debe ir más allá de proyectos de descentralización como los que el gobernador Daniel Scioli propuso –pero llegado el momento no se decidió a impulsar– durante su deslucido paso por la administración provincial. En definitiva, y tal como han venido sugiriendo desde hace tiempo Andrés Malamud y otros analistas de la política bonaerense a partir de un diagnóstico de su situación actual en muchos puntos coincidente con el que ofrecen estas páginas, que su territorio se divida en varios estados provinciales más parecidos al resto de las jurisdicciones de nuestra federación.[8] Lo que, además de estimular la formación de estados provinciales más sólidos y eficientes, ayudaría a acrecentar la muy acotada gravitación institucional de los bonaerenses en la política nacional.
Hoy, a 200 años de su creación, Buenos Aires no tiene buenas razones para festejar su bicentenario. De hecho, sus habitantes rara vez se refieran a su provincia si no es para recordar sus promesas incumplidas. ¿A quién puede extrañarle que en las tumbas de las dos figuras que le dieron forma a esta provincia fallada –Martín Rodríguez y Dardo Rocha– no haya flores? El problema, no hay duda, excede la capacidad o la voluntad de los impotentes sucesores de esos padres fundadores. De allí que, para tener más voz y para incidir de modo más directo sobre su propio destino, los bonaerenses quizás deban renunciar a una larga historia de maltratos y levantar la bandera de la innovación institucional: varias provincias de Buenos Aires, todas ellas más próximas a las demandas y deseos de sus ciudadanos, todas ellas herederas de lo mejor que puede ofrecernos su legado.
Ninguna reforma de las instituciones de gobierno está en condiciones, por sí sola, de transformar la realidad. Pero un diseño institucional más ajustado a la realidad de Buenos Aires puede ayudar a remover aquellos obstáculos enraizados en la manera en que se fue perfilando, en un descenso que ya lleva casi un siglo y medio, la vida pública de este coloso a la deriva.
EL FUTURO DE BUENOS AIRES
Avanzar por este sendero escarpado no es una tarea sencilla. Todavía falta descubrir a los actores dispuestos a hacer suyo un programa de reforma institucional que, para triunfar, no puede limitarse a convocar a los descontentos con el resultado de las elecciones provinciales. Es preciso convencer a la dirigencia bonaerense en su conjunto de la necesidad de imaginar, de maneras renovadas, un mejor destino para los hombres y mujeres de un distrito que ha saldado con creces su deuda con los demás estados de nuestra federación hace ya mucho tiempo. Hay buenas razones para animarlos a tomar este camino, comenzando por el que nace del auto-interés. Tanto en el conurbano como en el interior, los grupos dirigentes bonaerenses saldrían beneficiados con una reforma que incremente su peso institucional en el plano nacional y que, a la vez, les otorgue más y mejores instrumentos para diseñar e implementar políticas públicas. Y, por supuesto, y más importante, con esta reforma ganarían los bonaerenses.
Ninguna reforma de las instituciones de gobierno está en condiciones, por sí sola, de transformar la realidad. Pero un diseño institucional más ajustado a la realidad de Buenos Aires puede ayudar a remover aquellos obstáculos enraizados en la manera en que se fue perfilando, en un descenso que ya lleva casi un siglo y medio, la vida pública de este coloso a la deriva. Servirá para canalizar mejor la acción de los dirigentes, para estimular la emergencia de nuevos actores, y para promover la participación ciudadana. En definitiva, permitirá construir un estado democrático mejor preparado para ofrecer lo que la ciudadanía tanto reclama: más y mejores escuelas, hospitales y redes de transporte, más vivienda e infraestructura urbana, justicia y seguridad de superior calidad y, por supuesto, más reconocimiento y canales de participación. Es difícil imaginar cómo, sin reforma institucional, pueda abrirse el espacio para la política progresista en Buenos Aires.
Para expandir los horizontes de la discusión sobre el futuro de la provincia problema conviene recordar que la idea de perfeccionar el diseño de nuestro federalismo no es ajena a las tradiciones de nuestros partidos históricos y, en particular, del peronismo que desde hace tanto tiempo gobierna Buenos Aires. En 1951, Perón impulsó la creación de nuevas provincias en los territorios nacionales de La Pampa y Chaco (bautizados como Provincia Eva Perón y Provincia Presidente Perón). Antes de su derrocamiento en 1955, el líder justicialista hizo lo mismo con Chaco, Formosa, Misiones y la Provincia de Patagonia, que en 1958 terminó dividida en cuatro distritos: Chubut, Santa Cruz, Rio Negro y Neuquén. Por su parte, la iniciativa de creación de una nueva provincia austral, Tierra del Fuego, le corresponde a un gobierno radical, el del presidente Alfonsín (sancionada, finalmente, en 1990, bajo una administración de otro signo). El mapa de nuestro federalismo es una creación plural.
A estos valiosos antecedentes hay que sumar, también, el aporte realizado por la propia Buenos Aires. La provincia puede legítimamente enorgullecerse de dos contribuciones fundamentales al perfeccionamiento de nuestro mecanismo representativo. La primera ya la señalamos en la primera parte de este ensayo: tuvo lugar en 1820-21, cuando Buenos Aires se convirtió en la primera república rioplatense asentada sobre el principio de la división de poderes, y también la primera en abrirse a la inspiración popular.
El segundo hito es incluso más notable. En 1873, gracias a una reforma de la constitución provincial, Buenos Aires fue uno de los primeros estados en el mundo en instaurar el principio de la representación proporcional para la elección de sus autoridades (primero parlamentarias y, desde 1889, también ejecutivas). Fue un paso fundamental para darle voz a una comunidad política diversa y, en especial, para reconocer a las minorías. Los bonaerenses conquistaron este avance democrático varias décadas antes que los principales estados del Atlántico Norte. De hecho, Buenos Aires se anticipó por más de un cuarto de siglo a Bélgica, la primera nación europea en adoptar la representación proporcional (bajo la fórmula d’Hondt) para conformar su parlamento nacional. La iniciativa de Buenos Aires fue imitada por varias provincias, que la adoptaron antes del cierre del siglo XIX. En el nivel nacional, en cambio, la representación proporcional, que todavía hoy nos rige, vino con más demora: recién fue instaurada en 1957.[9]
En dos ocasiones, pues, los grupos dirigentes de Buenos Aires estuvieron a la vanguardia de un proceso de creación de instituciones dirigido a ampliar y elevar la calidad de la representación ciudadana. El segundo caso referido muestra, además, que la innovación institucional no siempre viaja de Norte a Sur y que, en su momento, Buenos Aires fue un laboratorio de experimentación política capaz de inspirar a los países del Hemisferio Norte. ¿Ese deseo de dar respuestas ambiciosas a los problemas del momento se ha extinguido? ¿Sólo nos queda, acompañando a la provincia de la pobreza material, la del conformismo político y la miseria de la imaginación? Por la magnitud de la decepción que significa la Buenos Aires del bicentenario, sería deseable que algo de ese valioso legado reformista siguiera presente, adormecido antes que muerto, en el corazón de sus dirigentes y sus ciudadanos. Si es así, y si logramos despertarlo y ponerlo al servicio de las extendidas demandas de progreso de esta sociedad compleja y plural, y si logramos que la voz progresista participe activamente en la formulación de esa agenda de cambio, tal vez nuestros hijos y nietos, o los que vean el próximo centenario, tengan motivos valederos para sentirse satisfechos de lo que –animados por el ejercicio de introspección al que nos convoca este bicentenario sin gloria– las mujeres y los hombres de nuestro tiempo hicimos por el futuro de Buenos Aires.
[1] En 2020, la población de Buenos Aires (17,5 m) supera casi cinco veces a las provincias que le siguen en orden de importancia, Córdoba (3,7 m) y Santa Fe (3,5 m). Estimaciones sobre presupuestos hacia 1840 en Juan Carlos Garavaglia, “Guerra y finanzas, un cuarto de siglo después”, prólogo a Tulio Halperin Donghi, Guerra y finanzas en los orígenes del Estado argentino (1791-1850), Buenos Aires, Prometeo, 2005, pp. 10-11.
[2] En el plano fiscal, la batalla entre Buenos Aires y el estado federal continuó por varios años, como muestran Pablo Gerchunoff, Fernando Rocchi y Gastón Rossi, Desorden y progreso. Las crisis económicas argentinas 1870-1905, Buenos Aires, Edhasa, 2008. Si ponemos el foco de atención en la política provincial, como hace este ensayo, el momento decisivo es el que gira en torno a la federalización de la ciudad.
[3] Roy Hora, “Autonomistas, Radicales y Mitristas: el orden oligárquico en la provincia de Buenos Aires (1880-1912)”, Boletín del Instituto de Historia Argentina y Americana Dr. Emilio Ravignani, III:23 (2001), 56.
[4] Roy Hora, “Del orden oligárquico al imperio del fraude. La política en la provincia de Buenos Aires, 1880-1943”, en Juan Manuel Palacio (director), Historia de la provincia de Buenos Aires, Tomo 4, De la federalización de Buenos Aires al advenimiento del peronismo (1880-1943), Buenos Aires, UNIPE/Edhasa, 2013, pp. 51-80.
[5] En este ensayo no abordaremos el problema del conurbano, que merece, por su complejidad, un tratamiento específico. Para una buena introducción a los problemas de esta región, véase Gabriel Kessler (director), Historia de la Provincia de Buenos Aires: El Gran Buenos Aires, Buenos Aires, Unipe/Edhasa, 2015. También conviene ver el volumen compilado por Rodrigo Zarazaga y Lucas Ronconi (compiladores), Conurbano infinito. Actores políticos y sociales, entre la presencia estatal y la ilegalidad, Buenos Aires, Siglo XXI, 2017.
[6] En este punto, la provincia compartió un destino similar al de la capital federal que, privada de gobierno autónomo entre 1880 y 1994, sufrió un fuerte deterioro de su esfera política local y vio dificultada su articulación con las instituciones federales. En el distrito federal, empero, las consecuencias de esta marginación para el desarrollo del distrito fueron menos severas: movido por la idea de que la ciudad representaba la cara de la nación, el estado federal asumió un papel planificador más explícito, y además realizó importantes inversiones en infraestructura a lo largo del siglo XX.
[7] Lo recuerda Andrés Malamud en su “División de Buenos Aires”, en Eduardo Levy Yeyati (editor), Cien políticas para la Argentina del 2030, Ciudad de Lectores, Buenos Aires, 2017, pp. 49-53. La contribución de este autor, perceptivo analista de la política bonaerense contemporánea, ha sido de gran valor para aclarar mis ideas.
[8] Andrés Malamud, “Federalismo distorsionado y desequilibrios políticos: el caso de la provincia de Buenos Aires”, en María Inés Tula (editora), Aportes para la discusión de la Reforma Política bonaerense, Buenos Aires, Prometeo Libros, 2004, pp. 71-82.
[9] Laura Cucchi y Leonardo Hirsh, “Conflicto político, diseños electorales y el problema de las minorías en la Argentina de fines del siglo XIX”, Projeto História, v. 67 (2020), pp. 366-398.
