Los impuestos son la forma de sustentación del Estado y deberían ser un mecanismo de redistribución. Sin embargo, el sistema impositivo en Argentina es injusto e ineficiente. Con la reforma tributaria en agenda, es preciso reflexionar sobre qué se puede hacer para revertir eso.
El sistema tributario argentino es injusto. Más aún: injusto e ineficiente. Si se considerasen sólo los impuestos nacionales, el 70% de lo recaudado vía tributos se hace con impuestos que o bien son regresivos por naturaleza (IVA), o bien son discutiblemente progresivos (Ganancias) pero que en su funcionamiento concreto terminan siendo regresivos. El saldo es un sistema que recauda mal, injustamente y, encima de todo, con una presión fiscal que no recae sobre las actividades más rentables, ni sobre las riquezas personales de minorías privilegiadas, sino sobre el conjunto de la población, cuya enorme mayoría está compuesta por asalariados. Si a eso le sumamos la fuga de divisas, la evasión tributaria, la fenomenal cantidad de dinero oculta en guaridas fiscales -estimada en un valor similar al PBI- y la elusión tributaria, ¿quién paga realmente los impuestos? ¿De dónde proviene la recaudación?
La respuesta es simple: los ingresos recaudados vía tributos quedan compuestos predominantemente por impuestos indirectos, inequitativos por naturaleza y cuyos contribuyentes son mayoritariamente trabajadores y pymes.
Juan Ignacio Balasini, economista del Instituto de Trabajo y Economía Germán Abdala, a quien consultamos, lo puso en los siguientes términos: “Los impuestos que más recaudan en Argentina son los aportes a la seguridad social (22%), el IVA (28%) y Ganancias (20%). Si además sumamos a las provincias, un impuesto de gran incidencia es Ingresos Brutos (IIBB), que aparte de ser regresivo cuenta con problemas de implementación como el ‘efecto cascada’, que genera que se cobre dos veces, a diferencia del IVA, que posee un sistema de devoluciones para evitar ese problema. El asunto con IIBB es que se trata de un impuesto de fácil recaudación, y por eso es difícil que los gobiernos busquen una alternativa”.
En opinión de Rubén Lo Vuolo, economista y presidente del CIEPP, «en la Argentina falta una reforma tributaria que nos diga cómo se va a recaudar sobre el patrimonio, los ingresos del 5/10 % más ricos, en un país donde encima la población sospecha que hay muchos ricos que han hecho dinero de una manera corrupta».
La conclusión respecto de la injusticia del sistema es una tesis aceptada, no obstante el verdadero debate comienza cuando se abordan las posibles reformas. En estos días y con el agravante de la pandemia, el tema volvió a estar en agenda, fundamentalmente con el denominado “Impuesto a los Ricos”, un tributo por única vez que alcanzaría a menos de 10.000 fortunas personales, aquellas que superan los 200 millones de pesos. En menor medida, también está en agenda una prometida reforma tributaria que, según el gobierno, se presentará en breve. ¿Con qué fines hay que reformar el sistema? ¿Qué perfil debe tener?
En opinión de Rubén Lo Vuolo, economista y presidente del CIEPP, “en la Argentina falta una reforma tributaria que nos diga cómo se va a recaudar sobre el patrimonio, los ingresos del 5/10 % más ricos, en un país donde encima la población sospecha que hay muchos ricos que han hecho dinero de una manera corrupta. La sospecha además es que lo han hecho vinculado a la dinámica política. Hay un montón de justificativos éticos, fiscales, técnicos para modificar la estructura tributaria y hacerla caer sobre los sectores de más altos ingresos y patrimonios y aliviar la presión sobre sectores medios y bajos”.
¿Cuántas veces hemos escuchado y leído que hace falta una reforma tributaria? ¿En cuántas ocasiones distintas se nos dijo que nuestros impuestos son regresivos y castigan más a los pobres que a los ricos, más a la producción que a la especulación, más al consumo que al lujo, más al trabajo que a la usura?
EL MITO DE LA ALTA PRESIÓN TRIBUTARIA
Ordenemos un poco el asunto. ¿En qué consiste un sistema tributario justo? ¿Dónde debe ponerse el foco? ¿Es cierto que Argentina tiene una presión tributaria insostenible?
La evidencia más fuerte señala que los países desarrollados más equitativos tienen un sistema tributario progresivo y una alta presión tributaria. ¿Qué significa “progresivo”? Que grava fuertemente con impuestos directos a la riqueza, al patrimonio y a las actividades rentables, y que el gravamen pesa proporcionalmente más en las riquezas más concentradas. La presión es alta porque la finalidad del sistema es distribuir lo recaudado eficientemente con servicios públicos de alto nivel que beneficien a la totalidad de la población, de modo de distribuir justamente la riqueza. No obstante, es cierto también que todos pagan -trabajadores y empresarios- y es cierto también que los impuestos indirectos y al consumo existen. Pero, en proporción, la balanza se inclina para el lado de la justicia y la carga impositiva se inclina para el lado de la equidad.
Para entender el funcionamiento de estos sistemas es importante hablar de un impuesto en particular, que cumple un rol preponderante en ese engranaje: el impuesto a los ingresos. Al respecto, en un informe donde se explaya con claridad sobre la última reforma que sufrió este impuesto, Balasini detalló: “El principal impuesto de un sistema tributario progresivo es el que se aplica sobre los altos ingresos. En particular, por su estructura con alícuotas progresivas y exenciones hasta un determinado nivel de ingresos, el impuesto a las ganancias de las personas físicas (IGPF) es el que le imprime el rasgo progresivo a un sistema tributario en las economías en desarrollo”.
En Argentina, ese mentado impuesto a los ingresos es nuestro famoso Impuesto a las Ganancias. Sobre Ganancias se dicen infinidad de inexactitudes. Una de ellas es, por ejemplo, que su alícuota máxima es demasiado alta. Para algunos es, incluso, “confiscatoria” y afirman que Argentina tiene “la presión tributaria más alta del mundo”, un mito que economistas ortodoxos y neoliberales repiten hasta el hartazgo. Sin embargo, con sólo comparar con la región alcanza para ver que esto no es cierto: en Argentina quienes más pagan tributan el 35%, mientras que en Chile –un país que no es exactamente igualitario– la alícuota es del 40%. Si comparamos con Europa la diferencia es aún mayor: por sólo citar dos ejemplos, en Holanda la alícuota máxima es del 52% y en Suecia, uno de los diez países más igualitarios del planeta, la alícuota alcanza el 57%. Eso significa que si uno concentra más riqueza, entonces va pagando progresivamente más, hasta llegar al 57%, mientras que en la Argentina ese tope del 35% no sólo se alcanza rápidamente, sino que el hecho de concentrar aún más riqueza no cambia el porcentaje. Para decirlo en otras palabras: a partir del 35% en adelante, el sistema deja de ser progresivo, y paga lo mismo alguien moderadamente rico que alguien extremadamente rico.
Si queremos entender por qué Ganancias no funciona como el IGPF del que habla Balasini debe entenderse que nuestra versión del tributo tiene varios problemas. No se trata sólo de las alícuotas, sino también de los tramos y del universo que tributa. Desde hace al menos un lustro, Ganancias se convirtió en un impuesto que recauda muchísimo, pero no porque se haya aumentado la tasa en los sectores de más altos ingresos, o porque se haya hecho más eficiente, sino porque la presión pasó a ser mucho más fuerte sobre los asalariados. Este problema ya existía en los últimos años del gobierno de Cristina Kirchner, pero con Macri la situación se volvió aún peor debido a los enormes saltos inflacionarios. Esto fue lo que ocasionó tanto la desfiguración de su naturaleza progresiva, como los sucesivos reclamos de parte de los trabajadores que sacudieron la agenda política durante varios años y obligaron a que hubiera reformas y parches que se fueron sucediendo. Así, un impuesto históricamente progresivo pasó a convertirse en una carga pesada para una amplia masa de asalariados que veían cómo sus salarios ya mermados por la inflación tenían que, además, ser llamados por ese nombre tan lejano a la realidad: “ganancia”.
Martín Trombetta, economista e investigador de la UNGS, afirma que la discusión sobre una política tributaria no puede entenderse únicamente desde el diseño fiscal. «Una cosa importante cuando uno discute de sistemas tributarios es que invariablemente se termina hablando de cuestiones de índole estructural cuyos problemas dificultan las reformas fiscales progresivas», sostiene.
Pero volvamos un poco sobre lo dicho anteriormente. Como detallamos, en esos países el impuesto a los ingresos que más recauda es aquel que afecta a las personas físicas. Los impuestos, a grandes rasgos, se dividen en dos: los que gravan a personas físicas y los que gravan a personas jurídicas. En nuestro país, el impuesto a las ganancias no recae fuertemente sobre las personas físicas, sino que es más significativo lo que se recauda sobre personas jurídicas. En palabras del propio Balasini: “Si en Suiza recaudás 100 euros, 60 provienen de impuestos a personas físicas y 40 a personas jurídicas y/o sociedades. En Argentina la relación es al revés”.
Con la última reforma de 2016, Ganancias sufrió algunos cambios: se corrigieron parches problemáticos (como el de 2013) y se actualizaron los tramos, lo que morigeró el salto de una categoría a otra y suavizó la carga impositiva sobre algunos salarios, al separar las escalas y estirar los saltos. Este cambio produjo un efecto de doble filo: al interior de su universo de contribuyentes, el impuesto se volvió más progresivo; pero, al mismo tiempo, redujo su impacto en la totalidad de la recaudación impositiva, lo que, paradójicamente, terminó generando un efecto regresivo sobre la distribución del ingreso. Estos efectos son, no obstante, menores, y si bien la reforma corrigió problemas, lo cierto es que no hizo nada para modificar el impuesto de modo estructural y difícilmente pueda calificársela como una reforma de relevancia. Si a ello agregamos que la reforma tributaria de Macri del 2017 redujo el Impuesto a los Bienes Personales, el sistema perdió progresividad y la desigualdad aumentó, a contramano de lo que nuestro sistema y nuestra sociedad necesitan desde hace décadas. Con la llegada de Alberto Fernández a la presidencia el gobierno prometió que avanzaría en una nueva reforma que, como dijimos previamente, estaría próxima a ser presentada.
¿Qué debería hacerse desde el gobierno para equilibrar la balanza y acercarnos a un diseño más igualitario?
En opinión de Martín Trombetta, economista e investigador de la UNGS, la discusión sobre una política tributaria no puede entenderse únicamente desde el diseño fiscal: “Una cosa importante cuando uno discute de sistemas tributarios es que invariablemente se termina hablando de cuestiones de índole estructural cuyos problemas dificultan las reformas fiscales progresivas. Por ejemplo, los impuestos patrimoniales como los plantea Piketty. ¿Se puede en Argentina poner un impuesto a los inmuebles? En este país, los inmuebles están escriturados por un valor que no tiene nada que ver con el valor de mercado. Hoy por hoy, si crearas ese impuesto, no estarías cobrándole impuestos a quien tiene inmuebles más claros, sino a quien tiene inmuebles declarados más caros. Es una diferencia fundamental, tanto en materia de eficiencia y de progresividad como de recaudación”.
Si uno quisiera limpiar la discusión, los impuestos progresivos son, básicamente, los impuestos a los ingresos y los impuestos al patrimonio. En nuestro sistema están contemplados ambos, aunque con otros nombres: uno es Ganancias y el otro es el Impuesto a los Bienes Personales. Estos dos impuestos son realmente significativos en países desarrollados con alta igualdad. En nuestro país, Bienes Personales no sólo cuenta con el problema de implementación que señala Trombetta, sino que además tiene un impacto bajísimo (apenas representa el 1% de la recaudación total) y cuenta con varios defectos. En opinión de Balasini: “El problema con el impuesto a Bienes Personales es que su alícuota es realmente muy baja y ha quedado desactualizado como tributo. Hoy, por ejemplo, con tener un departamento de dos ambientes uno paga bienes personales, mientras que en países desarrollados con sistemas tributarios progresivos, los impuestos similares a nuestro impuesto a los bienes personales tienen escalas actualizadas y su incidencia es mucho más grande en la recaudación total”.
HACIA UNA REFORMA PROGRESIVA
Además de esos dos pilares fundamentales, existen otros impuestos que colaborarían en un diseño fiscal deseable para una mejor distribución del ingreso y equidad tributaria. Muchos de ellos ocupan parte de la agenda pública, como el impuesto al juego, a la minería, y a la renta financiera. Otros que suelen olvidarse, o son menos mencionados, son el cobro de derechos de exportación de actividades rentables, impuesto sobre recursos naturales (minería, petróleo), el impuesto a los inmuebles ociosos y el impuesto a las grandes herencias, que rigió en Argentina hasta 1976, cuando fue derogado por Martínez de Hoz. Todos ellos tienen, a su vez, sus peculiaridades, tanto en su funcionamiento, como en sus fines y su implementación. Algunos, incluso, cuentan con estado parlamentario. El impuesto a los inmuebles ociosos, por ejemplo, tiene como finalidad la de generar un estímulo para obligar a aquellos que especulan con las viviendas a que estas ingresen al mercado inmobiliario. El objetivo es contribuir a paliar la crisis de vivienda, por un lado, y el de gravar los patrimonios y las riquezas personales, por el otro.
El caso de la renta financiera es un poco más complejo. Si bien en algunos países existe la “Tasa Tobin” cuya progresividad es indudable y su recaudación es significativa, en nuestro país no existe un consenso ni siquiera entre los defensores de un sistema progresivo, ya que el mercado financiero argentino no es grande y sus efectos sobre la recaudación serían poco provechosos. En palabras de Trombetta: “En Argentina un problema endémico fue la falta de crédito hipotecario. ¿Queremos achicar el sistema financiero -que ya de por sí es pequeño- a través por ejemplos de una tasa Tobin, que traiga a su vez aparejada una reducción en el acceso al crédito? ¿Más aún cuando lo que se puede recaudar es poco debido al tamaño del sector? No estoy muy seguro”. Como reemplazo de un impuesto especial de ese tipo, una forma de gravar la renta financiera en Argentina es hacerlo a través de un impuesto a las ganancias, en cuyo caso sería innecesario un impuesto específico que desaliente el acceso al crédito.
El caso del impuesto al juego cuenta con un amplio consenso, incluso entre economistas no exactamente progresistas o heterodoxos. Con respecto a la minería y otros impuestos, hay varias ideas en danza, al igual que con el impuesto a las grandes herencias, cuya filosofía es la de gravar cualquier acto que implique un enriquecimiento patrimonial a título gratuito.
¿Gravará esta nueva reforma a las grandes herencias? ¿Incluirá un aumento a los topes de Ganancias? ¿Apuntará a gravar las viviendas ociosas? ¿Tendrá entre sus novedades impuestos al juego y a la minería?
El debate sobre un futuro diseño tributario recién comienza, y promete durar. En general, la historia reciente enseña que las últimas reformas no fueron en absoluto estructurales, no apuntaron a hacer un sistema más progresivo y consistieron únicamente en parches parciales con fines estrictamente recaudatorios y que se suponía serían provisorios: el impuesto al cheque –que debía regir por sólo 6 meses– y el aumento del IVA son, ambos, ejemplos clásicos. El impuesto al cheque, además, afecta nuestra vida cotidiana de modo peculiar, ya que promueve el uso de efectivo al desalentar la bancarización.
Los incontables aumentos a los IIBB de las provincias son otro ejemplo saliente, y ni hablar de los ajustes y reformas sucesivas que fue sufriendo Ganancias, desde la “tablita” de Machinea hasta nuestros días.
La discusión, decíamos, recién comienza. Pero algunos pasos ya se dieron: El gobierno actual corrigió las alícuotas de Bienes Personales y en este momento se encuentra discutiendo el impuesto por única vez a las riquezas superiores a los 200 millones de pesos, proyecto que ya cuenta con dictamen y tras meses de promesas parece avanzar. Además, el Ministro Martín Guzmán presentará una nueva reforma tributaria, que según todos los trascendidos apuntará a dotar al sistema de mayor progresividad. Por lo pronto, los detalles escasean, aunque prometen que se irá en el sentido de equidad tributaria, gravando más fuertemente las ganancias empresarias y las riquezas personales, además de simplificar el sistema y otorgarle un diseño más armónico. ¿Gravará esta nueva reforma a las grandes herencias? ¿Incluirá un aumento a los topes de Ganancias? ¿Apuntará a gravar las viviendas ociosas? ¿Tendrá entre sus novedades impuestos al juego y a la minería?
En breve lo sabremos y comprobaremos si, esta vez, daremos al menos algunos pasos en el sentido de la equidad tributaria y la justicia social.
