El Estado de Bienestar ha vuelto a estar en discusión y a prueba al calor de la pandemia, sus instituciones, mancilladas durante años, han vuelto a mostrar su valía como «red de seguridad» . Sobre esto conversamos con Rafael Muñoz de Bustillo.
Rafael Muñoz de Bustillo lleva décadas reflexionando sobre el Estado de Bienestar, sus alcances, sus límites y sus desafíos. Es así que, en el marco de una extensa y amplia obra sobre la economía española y de la Unión Europea, el catedrático de la Universidad de Salamanca se ha abocado a reflexionar, de forma sistemática y exhaustiva, sobre ese entramado institucional que supo dar sostén a las sociedades capitalistas avanzadas, administrar paliativos a las desigualdades contemporáneas e intentar, no sin dificultades, conciliar de la mejor manera libertad e igualdad.
Como colofón de sus dos importantes compilaciones, Crisis y futuro del estado del bienestar (Alianza, 1989) y El estado del bienestar en el cambio de siglo (Alianza, 2001), Muñoz de Bustillo ha publicado en 2019 un nuevo libro que condensa varias décadas de reflexión teórica e investigación empírica. Mitos y realidades del Estado de Bienestar (Alianza, 2019) repone muchas de aquellas discusiones que se plantearon hace algunas décadas, en un marco donde aquella crisis que se vislumbraba en 1989 ha tomado otro cariz y, tal vez, otra gravedad. Como un superviviente, el Estado de Bienestar parece haber subsistido los sucesivos embates y crisis, sin sucumbir del todo, pero sufriendo transformaciones más o menos profundas, cual heridas que no cicatrizan.
La situación de pandemia actual ha expuesto quizá como nunca antes las virtudes del Estado de Bienestar, pero también sus debilidades y falencias. La coordinación pública de la salud y, por supuesto, la capacidad de ofrecer una respuesta a la grave situación económica y social han sido dos pilares fundamentales para enfrentar la catástrofe sanitaria y social desatada por el COVID-19. Sin embargo, las instituciones del bienestar parecen cada vez más una insignificante balsa intentando mantenerse a flote entre las violentas olas del capitalismo neoliberal. Sobre esta y otras cuestiones conversamos con Rafael Muñoz de Bustillo.
«En cuanto a si el EB goza de vigencia o es una antigualla, creo que la crisis del covid-19 ha puesto claramente de manifiesto la importancia de contar con un EB fuerte, capaz de ofrecer una red de seguridad a toda la población».
La primera pregunta es conceptual, ¿cómo definirías el Estado de Bienestar? ¿coincidís con la existencia de diferentes modelos o, por el contrario, optarías por una definición mínima y amplia? ¿es una antigualla de la segunda posguerra o goza de vigencia?
Puestos a dar una definición, diría que es el conjunto de instituciones y políticas que protegen a las personas de determinado país (a todas a algunas de ellas, ya sean EB universales o residuales) de determinados riesgos inherentes a la existencia humana: la insuficiencia de ingresos por desempleo, discapacidad o vejez, la pérdida de la salud… a lo que podríamos añadir la ignorancia, si consideramos a la educación como parte del EB, aunque no sea contablemente considerada como parte de la política social.
En lo que se refiere a los modelos, hay toda una línea de investigación en sociología y economía que intenta clasificar las distintas formas que ha adoptado el EB en los distintos países y a lo largo del tiempo. En 1990 el famoso estudio de Gosta Esping-Andersen Los tres mundos del capitalismo de bienestar popularizaría la idea de que hay tres modelos: Socialdemócrata (Suecia, p. ej.), Corporatista (Alemania o Francia) y Liberal (el Reino Unido, por ejemplo) al que se le sumarían luego otros como el llamado Modelo Mediterráneo, los vinculados a los nuevos Países del Este tras el hundimiento de la URSS, etc.
Mi opinión al respecto es que, si bien hay ciertas diferencias entre países que permiten hacer ese tipo de clasificaciones y hablar de modelos, en la práctica, los EB son internamente mucho menos coherentes en sus políticas de lo que podría parecer cuando hablamos de modelos. Creo, en ese sentido que es más correcto pensar que en un mismo EB, como el español, puede haber políticas, como la salud, universalistas y plenamente calificables como del tipo de EB socialdemócrata, y otras, muy residuales, como la protección familiar, que se adjudicarían al modelo Mediterráneo. En todo caso, y respondiendo tu pregunta, los modelos ayudan a ordenar en caos, pero no habría que tomarlos muy en serio. En mi último libro hablo con cierto detalle de este tema.
En cuanto a si el EB goza de vigencia o es una antigualla, creo que la crisis del covid-19 ha puesto claramente de manifiesto la importancia de contar con un EB fuerte, capaz de ofrecer una red de seguridad a toda la población.
Se ha relacional al Estado de Bienestar con la socialdemocracia europea, como un igualador de un capitalismo industrial en un sociedad cercana al pleno empleo. ¿Se puede seguir pensando ese modelo en el capitalismo actual?
Hay un debate muy interesante sobre si el EB puede existir en un mundo en donde el pleno empleo ha dejado de ser objetivo del gobierno. Qué duda cabe de que el EB tiene una vida más cómoda en situación de pleno empleo, ya que tiene menos gastos (los del desempleo) y más ingresos (los derivados de la mayor producción). Dicho esto, como señaló el sociólogo sueco Goran Thërborn, las combinaciones de nivel de empleo y EB son múltiples, habiendo ejemplos para todos los gustos.
Cuestión distinta es el tema de la desigualdad. Partiendo que el EB no se crea para luchar contra la desigualdad, sino para, como señalé más arriba, proteger a las personas frente a determinados riesgos, el hecho es que su intervención tiene, por lo general, un efecto igualador de ingresos, y más importante, de nivel de vida (en el sentido de que permite acceder a los mismos servicios a todo el mundo independientemente de su renta, e.g., salud). Dicho esto, se puede argumentar que la dinámica de aumento de la desigualdad del capitalismo del siglo XXI podría debilitar los vínculos sociales entre la población que está detrás de la solidaridad que subyace a muchas de las políticas del EB.
«El EB se ha demostrado plenamente compatible con una economía capitalista dinámica, como demuestra, entre otros, el caso de Suecia, de los países más competitivos del mundo, con mayor inversión en I+D y también con un EB fuerte, aunque sometido a algunas reformas en la década de los 1990».
La crisis del Estado de Bienestar fue diagnosticada muchas veces y desde distintas perspectivas, de hecho le has dedicado varios libros. Si tuvieras que pasar en limpio, ¿cuáles fueron las críticas más atinadas al Estado de Bienestar?
Tienes razón, mi primer libro sobre el EB se denominaba Crisis y futuro del Estado de Bienestar, se publicó en 1989, a finales de 2019, 30 años después, publicaba el último que trata, también sobre el tema de la crisis y los viejos y nuevos retos del EB. Mi posición, en pocas palabras, es que es difícil creer que las economías actuales, mucho más potentes tecnológica y económicamente que las existentes en los años dorados de EB, la década de los 60, no puedan hacer frente a los retos actuales. En cuanto a las críticas, creo que en su mayoría responden a planteamientos ideológicos, más que a argumentos científicos. Si tuviéramos que elegir una, yo diría que las que señalan la importancia de los incentivos en para el buen funcionamiento del capitalismo, y por lo tanto, la importancia de diseñar bien los programas sociales para que interfieran lo menos posible con éstos. Dicho esto, el EB se ha demostrado plenamente compatible con una economía capitalista dinámica, como demuestra, entre otros, el caso de Suecia, de los países más competitivos del mundo, con mayor inversión en I+D y también con un EB fuerte, aunque sometido a algunas reformas en la década de los 1990. Este también es un caso que trato en un capítulo del libro junto con el Reino Unido, Alemania y España. Desde otra perspectiva, creo que las críticas feministas al EB tienen mucha vigencia, haciendo necesario repensar el EB, y sus políticas, desde esta óptica.
Uno de los puntos críticos del Estado de Bienestar tiene que ver con su financiamiento y la viabilidad sobre todo de la seguridad social y el sistema previsional. ¿Es sostenible el Estado de Bienestar? ¿Hay una respuesta alternativa a la neoliberal frente a ese problema?
El EB es perfectamente financiable, otra cuestión es que en el capitalismo hiperglobalizado del siglo XXI sea necesario hacer frente a las triquiñuelas de personas y empresas para no pagar impuestos utilizando paraísos fiscales, precios de transferencia (las multinacionales) e ingeniería contable. Eso lo supone es que ahora, los Estados, tiene que colaborar para minorar el efecto de estas prácticas sobre sus ingresos, como así está (empezando) a hacer la OCDE y la UE, aunque no con suficiente contundencia. En lo que a esto se refiere, la posibilidad de financiar el EB, lo más importante desde mi perspectiva es tener claro que desmantelar una política pública, ya sea de pensiones o salud, no resuelve el problema de su financiación, simplemente lo traslada del Estado a los individuos, que ahora son los que tienen que hacer frente a ese gasto ya sea mediante el apoyo familiar, el mercado, o las empresas para los que trabajan. En este sentido, como señalaba Paul Krugman en una de sus colaboraciones para el New York Times, es curioso que las grandes empresas americanas sean las grandes defensoras de la seguridad social, ya que de no existir, todavía sería mayor el coste de las pensiones para sus trabajadores.
La pandemia del COVID-19 ha puesto otra vez en entredicho la cuestión del Estado, pero también el avance del autoritarismo. ¿Vivimos un revivir el Estado de Bienestar o un simple retorno del Estado que, en algunos casos, y no en otros, significa un proyecto bienestarista?
Probablemente lo segundo, un retorno del Estado que, bueno, realmente nunca se había ido, y que, en los países de la UE, al menos en su mayoría, implica un refortalecimiento del EB. De hecho, la pandemia ha puesto negro sobre blanco las deficiencias de algunos sistemas de protección que todavía no se habían recuperado de los recortes y la austeridad de la Gran Recesión, como es el caso de España, y la capacidad de reacción de aquellos otros mejor financiados, como es el caso de Alemania. También ha servido, a diferencia de lo que ocurrió durante la última crisis, para que la UE de una respuesta más solidaria que ayudará a salir de la crisis.
«Algunos autores hablen de EB truncado al referirse a los países latinoamericanos, en donde el gasto social no va acompañado de una reducción de la desigualdad significativa».
Pensando en la actual economía globalizada y las profundas desigualdades que se multiplican: ¿Es el Estado de Bienestar un modelo exportable o solo existió en un mundo de asimetrías y acotado geográficamente? ¿Hubo, o puede haber, Estado de Bienestar en América Latina?
Aunque desde una visión tipo Teoría de la Dependencia, en la que el desarrollo del norte está ineludiblemente unido al subdesarrollo del sur, como dos caras de la misma moneda, el EB no sería una institución exportable, mi opinión, reconociendo que no es un ámbito sobre el que haya reflexionado lo suficiente, es que, en principio, no debería haber problema para que, contando con la correlación de fuerzas necesarias, los países de renta media, entre ellos los de América Latina, pudieran poner en marcha, con sus propias especificidades, sus propios EB. Si miramos uno de los indicadores normalmente utilizados (aunque imperfecto) para medir la importancia del EB, el Gasto social/PIB % vemos que, si bien la media de la región es comparativamente muy baja, alrededor de 11-12%, algunos países como Brasil, Uruguay o Chile, se sitúan en el entorno del 17%, que es similar al de los países de la UE con menor gasto social como porcentaje del PIB. Lo que es si específico de la región, e incluso de los países con un EB más desarrollado, es el relativamente escaso impacto en términos de reducción de la desigualdad, de forma que las transferencias sociales, en el mejor de los casos (Uruguay) solo reducen el Índice de Gini de desigualdad de ingresos en un 15%, comparado con caídas del 46% para la media de los países de la OCDE, 80% en Bélgica, 70% en Alemania, o el 28% en Estados Unidos, el país dónde este efecto es menor. De ahí que algunos autores hablen de EB truncado al referirse a los países latinoamericanos, en donde el gasto social no va acompañado de una reducción de la desigualdad significativa.
En la medida que hay una relación positiva entre esfuerzo en gasto social y nivel de renta, podríamos esperar que el crecimiento económico acabara derivando en el desarrollo del EB, pero la experiencia de los países ricos indica que este no es un proceso determinista y hay muchas opciones conducentes a distinto grado de desarrollo del EB: Estados Unidos versus Suecia, por ejemplo.
En el contexto actual, con reflujos populistas y crisis de la democracia liberal: ¿sigue siendo posible pensar una sociedad del bienestar? ¿deben pensarse nuevas herramientas como, por ejemplo, la renta básica?
Los populismos coinciden en muchas cosas, como su miedo y odio al otro, o su nacionalismo a ultranza, pero difieren en muchas otras. Cuando estaba escribiendo mi último libro investigué cuál era la posición o posiciones de los movimientos populistas u ultraconservadores (que en Europa coinciden en muchos casos) en relación al EB, y la verdad es que encontré muy poca literatura al respecto, de forma que no sabemos cuál podría ser su posición con respecto a las políticas sociales, más allá de practicar un chauvinismo de bienestar, esto es, protección social solo para los nacionales.
En cuanto a las nuevas herramientas como la renta básica, RBU, este es un debate que dependerá, entre otras cosas, de lo que ocurra con el cambio técnico y su impacto sobre el mercado de trabajo. En un futuro de desempleo tecnológico, que hay que señalar nunca si dio en las anteriores revoluciones tecnológicas, pero es un escenario posible, la RBU sería una opción, junto con otras como los programas de empleo garantizado o la reducción de la jornada laboral. Eso sí, cuidado con la RBU, que según su formulación concreta, se puede llegar a plantear como un sustitutivo de los servicios públicos universales de salud o educación y no un complemento. Esto es, provéase de una RB a todo el mundo y que con esos ingresos acudan al mercado a proveerse de sanidad o educación…lo cual significaría la mercantilización de la protección social y el fin del EB y no su refuerzo.
«El feminismo tiene razón cuando califica al EB tradicional como un elenco de políticas sociales construidas alrededor de un modelo donde el hombre es el encargado de trabajar en el mercado y la mujer de garantizar la reproducción social con el trabajo extra-mercado».
Para cerrar, ¿cómo ha afectado al tradicional modelo del Estado de Bienestar las nuevas demandas y agendas políticas del feminismo y el ecologismo? ¿Se puede pensar un modelo de bienestar del futuro en base a esas transformaciones o sería algo radicalmente nuevo?
El feminismo tiene razón cuando califica al EB tradicional como un elenco de políticas sociales construidas alrededor de un modelo donde el hombre es el encargado de trabajar en el mercado y la mujer de garantizar la reproducción social con el trabajo extra-mercado. El reto de hacer políticas sociales no sexistas es uno de los retos del EB (que comparte con empresas y población en general). En lo que se refiere al ecologismo, y más específicamente a la cuestión del calentamiento global, estamos ante el que, probablemente sea el reto principal de la sociedad contemporánea, y lo que ocurra con el EB va estar muy determinado por su capacidad para hacerle frente.
La crisis medioambiental afectará al EB de distintas vías:
- Generando nuevas demandas de protección social.
- Creando competidores para los recursos actuales del EB (las políticas de lucha contra el calentamiento).
- Por su efecto previsible sobre el crecimiento económico (menor crecimiento).
En el libro no trato estos temas, pero he aprovechado el confinamiento para escribir una addenda en donde se investigan estas relaciones y los posibles escenarios de futuro, entre ello la opción de decrecimiento económico.
QUIÉN ES
Rafael Muñoz de Bustillo Llorente es catedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Salamanca. Ha realizado estancias de investigación en calidad de Senior Visiting Fellow, entre otras instituciones, en la Universidad Northeastern de Boston y en el Instituto de Estudios Avanzados de la Universidad de Warwick.
Ha participado en números proyectos internacionales de investigación, tanto vinculados a diferentes Programas Marcos de I+D de la Unión Europea como con la Organización Internacional del Trabajo.
Entre sus líneas de investigación destaca el análisis económico del Estado de Bienestar, el mercado de trabajo y la distribución de la renta. Ha publicado, entre otros, los libros Crisis y futuro del estado del bienestar (Alianza, 1989), El estado del bienestar en el cambio de siglo (Alianza, 2001) y Mitos y realidades del Estado de Bienestar (Alianza, 2019).
