La Ley General del Ambiente, en casi dos décadas de vigencia, no ha sido útil para frenar los desastres ambientales en la Argentina. En esta columna se sostiene que la causa es que no establece como vinculante la consulta a la ciudadanía (“licencia social”), por eso mismo es necesario que ese mecanismo se plasme en una ley.
Todo parece indicar que la decisión del oficialismo es que la Ley de Humedales no se tratará en lo poco que queda del año legislativo. A pesar de que existe un texto consensuado, a pesar de que tuvo dictamen inicial tras cotejar y limar diferencias entre quince proyectos, a pesar del protagonismo de las organizaciones de la comunidad, que fue central para ese consenso. Y ese texto consensuado, de aprobarse, sería un gran avance en muchos sentidos.
Sin embargo, aunque el Congreso la aprobara en extraordinarias, aunque a los legisladores actuales les diera un repentino ataque de conciencia ambiental, esa ley no frenaría los desastres ambientales presentes ni futuros. Como no ha logrado frenarlos, en casi dos décadas de vigencia, La Ley General del Ambiente, que no ha sido útil para impedir la mayor parte de los conflictos socioambientales en la Argentina.
Ese es el aspecto en el que me quiero enfocar en esta columna y que es, a mi juicio, un déficit presente desde hace años en cada discusión sobre temáticas ambientales. Se trata de la forma en que la legislación sigue considerando la participación social en estos asuntos. En otras palabras, el rol que juega la comunidad en la autorización (o no) de cualquier proyecto que potencialmente afecte lo ambiental. Y aquí debo hacer un rodeo pequeño: esta cuestión se vincula con nuestra definición de democracia.
En las luchas ambientales, esa idea de democracia profunda se ha expresado en una consigna: el derecho a la “licencia social”. La idea de que la formulación de políticas que regulen la gestión de los bienes comunes debe garantizar procedimentalmente la participación ciudadana en instancias deliberativas basadas sobre información completa y relevante.
LA DECISIÓN SOBRE LO QUE ES DE TODOS
Hay distintas nociones de qué debemos entender por democracia. Para algunas personas, entre quienes me cuento, la idea profunda de democracia se define sencillamente: significa que el destino común debe ser resuelto en común. Es decir, que nadie puede decidir por nosotros sin nuestro consentimiento. Que nadie puede tomar medidas que afectarán nuestros intereses sin que participemos de esa decisión. Los mecanismos para lograrlo implican un amplio debate, pero creo que el principio está bastante claro.
De hecho, desde el derecho romano, ese principio estaba incorporado en el Código de Justiniano (1.500 años atrás) en la siguiente versión: “Quod omnes tangit ab omnibus tractare et approbari debet” (literalmente «lo que a todos toca, todos deben tratarlo y aprobarlo»). Claro que ese “todos” se refería sólo a quienes eran considerados ciudadanos en el imperio romano. Y eran muy pocos, por supuesto. Uno de nuestros avances desde esa época es que hemos expandido enormemente la noción de ciudadanía: hoy la abrumadora mayoría de las personas están incluidas en esa categoría. Al menos en el concepto legal.
Nuestro país es firmante de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, de 1992, cuyo Principio 10 dice lo siguiente: “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda”. Como se puede apreciar, es la misma idea.
En las luchas ambientales, esa idea de democracia profunda se ha expresado en una consigna que se comenzó a escuchar hace algunos años en Gualeguaychú y que se replica en cada reclamo contra la megaminería: el derecho a la “licencia social”. La idea de que la formulación de políticas que regulen la gestión de los bienes comunes debe garantizar procedimentalmente la participación ciudadana en instancias deliberativas basadas sobre información completa y relevante.
Es decir: el desafío es hacer intervenir a la comunidad en esta discusión y en las decisiones que se deben tomar. Para eso, por supuesto, hace falta información y deliberación. Y aquí quiero hacer una distinción, en la que vengo enfatizando desde hace algunos años. Se puede hablar de participación (o de “licencia social”) en sentido débil y en sentido fuerte, y la diferencia es muy importante.
En sentido débil es lo que se hace por ejemplo con los aumentos de tarifas en las empresas de servicios públicos: audiencias públicas, consultas públicas informativas, etc. Podemos participar, expresarnos, “hacer catarsis” incluso, pero la decisión la toman otras personas, no nosotros. En cambio, es en sentido fuerte cuando se establece el carácter vinculante de la consulta a la ciudadanía, es decir la palabra definitiva la tiene la comunidad, no un equipo técnico ni un funcionario político. Y ese carácter vinculante de la consulta solo puede llevarse adelante mediante un proceso complejo, con plazos, con información completa, veraz y oportuna, con debates abiertos, públicos y regulados, y concluyendo con una consulta popular. Y por supuesto la decisión surgida de esa consulta popular debe ser ley.
LA PARTICIPACIÓN NO ES VINCULANTE
Aquí viene el aspecto que me preocupa. ¿De qué manera se asegura la participación ciudadana (la “licencia social”) en relación con los humedales (o en cualquier otra discusión ambiental)?
En los proyectos obrantes en el Congreso e incluso en el texto consensuado, se hace referencia explícita a la participación de la sociedad civil, de las comunidades (incluso de “toda persona interesada”) en numerosas ocasiones. Pero cuando se establecen procedimientos específicos en relación con la participación de la comunidad, se limita a marcar que la autoridad de aplicación de cada jurisdicción deberá garantizar “el cumplimiento estricto de los artículos 16, 18, 19, 20 y 21 de la Ley Nro. 25.675 (Ley General del Ambiente) con carácter previo al otorgamiento de las autorizaciones solicitadas. Asegurando brindar la información a la ciudadanía de forma previa, garantizando la libre participación ciudadana”.
El problema es que esos artículos de la Ley General del Ambiente no dan carácter vinculante a esa consulta. Son muy importantes, brindan herramientas, dan elementos al reclamo ciudadano en varios sentidos: establecen el derecho a la información ambiental (en el art. 16) y el derecho de toda persona a ser consultada y a opinar (art. 19), e incluso disponen (art. 20) que las autoridades deberán institucionalizar procedimientos de consultas o audiencias públicas como instancias obligatorias para la autorización de aquellas actividades que puedan generar efectos negativos y significativos sobre el ambiente.
Creo que es hora de que en nuestro entramado legal y jurídico nos planteemos que la participación ciudadana debe ser vinculante en temas ambientales. Es lo que llamo “licencia social” en sentido fuerte.
Pero el artículo 20 dice explícitamente que “la opinión u objeción de los participantes no será vinculante para las autoridades convocantes”; sólo indica que “en caso de que éstas presenten opinión contraria a los resultados alcanzados en la audiencia o consulta pública deberán fundamentarla y hacerla pública”.
Este es el déficit del que hablo. Creo que es hora de que en nuestro entramado legal y jurídico nos planteemos que la participación ciudadana debe ser vinculante en temas ambientales. Es lo que llamo “licencia social” en sentido fuerte. Personalmente estoy convencido de que ese es el mejor camino para, a la vez, crear conciencia ambiental y cambiar nuestra relación con la naturaleza, y en el caso que nos ocupa, frenar la destrucción de los humedales (uno de los elementos del tiempo que estamos viviendo, el Antropoceno, la época geológica actual según propone una parte cada vez más importante de la comunidad científica, caracterizada porque la acción humana, por primera vez en la historia de la vida, modifica las condiciones del planeta y genera la vía que conduce a nuestra propia extinción).
NADA LO IMPIDE
Estoy convencido de que la participación de la comunidad es la única forma de zanjar la brecha entre lo que la ley ya dice con tan bellas palabras, y lo que en la realidad ocurre. Ni las disposiciones constitucionales ni la Ley de Ambiente han logrado frenar, con sus disposiciones, los desastres ambientales en la Argentina. Creo que los hechos evidencian que sólo ponemos en aprietos a los poderosos cuando los obligamos a que le expliquen a la comunidad lo que quieren hacer. Cuando tienen que explicarle a la comunidad con palabras sencillas, con claridad, qué modificaciones harán si prosperan sus proyectos, para qué los quieren llevar adelante, cuáles son los riesgos no solo ambientales sino también sociales, quiénes se benefician con lo que quieren hacer. Porque creo que la comunidad –como las personas individualmente– por lo general tenemos mucho más claro lo que no queremos que lo queremos, como alguna vez escribió Arturo Jauretche.
En distintas reuniones y conversatorios sobre el tema se me ha objetado que para dar carácter vinculante a la participación ciudadana habría que modificar la Ley de Ambiente. Pero en realidad no es así: es asunto de voluntad política. Conforme al principio de progresividad y no regresividad en materia de derechos humanos, no se pueden tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales. Pero nada impide dar pasos que expandan esa protección, que sería el caso.
Estoy convencido de que la participación de la comunidad es la única forma de zanjar la brecha entre lo que la ley ya dice con tan bellas palabras, y lo que en la realidad ocurre. Ni las disposiciones constitucionales ni la Ley de Ambiente han logrado frenar, con sus disposiciones, los desastres ambientales en la Argentina.
Además del poderoso argumento de qué entendemos por democracia como noción profunda, también hay bastante evidencia empírica a favor: por ejemplo, los referéndum ambientales que se vienen haciendo en distintos lugares de nuestro continente. En los últimos veinte años se realizaron cerca de cien consultas populares en América Latina sobre minería metálica, en diferentes países: todas dijeron “no”. Los poderosos no han ganado una sola. Y esa es la razón por la que no quieren “licencia social”. Cuando los poderosos y los privilegiados tienen que explicarnos con sencillez lo que quieren hacer, parece que no hay modo de que avancen los proyectos que amenazan con la destrucción del ambiente.
La legislación actual permite que las comunidades le arranquen a la fuerza consultas populares, plebiscitos o referéndum a las autoridades políticas y judiciales, que siguen siendo hostiles a la decisión comunitaria. Quizás porque representan mucho más a los sectores del poder que al pueblo que los legitima en sus cargos. Pero ese camino (que exploraron, por ejemplo, Esquel en 2003, Loncopué en 2012, Misiones 2014) es accidentado y termina siempre en una resolución judicial. Incluso la CEPAL reconoce que los numerosos conflictos socioambientales tienen sus “principales causas asociadas a a una falta de consulta previa e informada”. Lograr una ley que establezca la “licencia social” como requisito en cualquier proceso de autorización de proyectos que afecten al ambiente es, en mi opinión, la forma más eficaz de evitar que los sectores del poder sigan avanzando con sus planes aunque los valores y principios consagrados en la legislación vigente sean suficientemente bellos y elevados.
